2018年5月5日，浙江杭州市熱門民辦初中建蘭中學舉行自主招生面試。臨近中午11點，許多家長冒雨守候在校門口。圖/視覺中國
但這并不是重慶一城的動作。今年5月，新修訂的《民辦教育促進法實施條例》出臺，規(guī)定實施義務教育的公辦學校不得舉辦或參與舉辦民辦學校、不得轉為民辦學校。7月，教育部等八部委聯合發(fā)布《關于規(guī)范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》，細化監(jiān)管，提出全面規(guī)范義務教育階段“公參民”辦學，力爭兩年左右實現平穩(wěn)過渡。當前，“公參民”學校將面臨三種選擇：轉公辦、與原公辦完全“脫鉤”，或終止辦學。多位受訪專家表示，隨著政策的密集落地，義務教育階段的“公參民”學校注定將會成為歷史。
飲鴆止渴的“公參民”
劉偉在重慶打拼多年，有點錢也“雞娃”的他，一直希望給孩子一個優(yōu)質的教育。入讀名校本部“可望而不可及”，名校的民辦分校成了一個現實的選擇。為了讓孩子就讀一所知名的民辦小學，劉偉高價買了一套帶學位的商品房，舉家搬遷到離重慶市區(qū)30多公里遠的渝北區(qū)。“房子品質真的很一般，就比公租房好點。”劉偉抱怨道。買房之后，他原本給孩子規(guī)劃了一條從小學到中學，一路“私立名校”的路徑。然而，這場突如其來的“民轉公”浪潮，使得劉偉不得不重新考慮孩子未來的教育規(guī)劃。
渝北區(qū)是重慶此輪“民轉公”動作最密集的區(qū)域之一。包括首地人和街小學、魯能巴蜀小學、皇冠實驗中學在內的多所民辦中小學校，明確將要轉公。作為曾經的優(yōu)質教育資源洼地，借助名校與房地產開發(fā)商聯姻辦分校，一批“名校辦民校”項目在此落地，渝北區(qū)也成為備受追捧的優(yōu)質教育新高地。
名校冠名學校在新城區(qū)扎堆，渝北區(qū)并非個例。名校資源已成為地方政府撬動新城開發(fā)的一根杠桿。通過引入名校資源，開展聯合辦學，來吸引人口聚集，地方政府也可以借此促進新城區(qū)的發(fā)展。因此，在重慶，公辦名校與房地產開發(fā)商合辦分校，一度風行。
2018年7月6日，陜西西安市民辦小升初面談首日，民辦學校中有16所開始面談工作。圖/視覺中國
《成都商報》的一份統(tǒng)計顯示，重慶八中、巴蜀中學等7所 中學所衍生出去的分校就達41個校區(qū)，其中公辦校區(qū)只有15個。部分學校甚至只有本部校區(qū)為公辦，其余分校區(qū)皆為民辦。在民間，這7所學校有個更響亮的名號——“七龍珠學校”。“名校辦民校”的風口之下，“七龍珠學校”成為當地開拓教育版圖的七雄，典型的辦學模式就是，地方政府+房地產開發(fā)商+公辦學校品牌，居民通過購買帶有該校學位的商品房即可獲得入學指標。一位不愿具名的重慶教育界人士告訴《中國新聞周刊》，當地的公辦名校以品牌和師資入股，同民企聯合辦學，通常占一半股份。
北京民辦教育協會副會長馬學雷認為，這是一個三方均得利的合作。通過學位與房地產項目掛鉤，名校品牌成為地產商營銷的“ ”，公辦校則通過與地產商合辦民辦學校，來解決公辦學校的經費不足。對于政府而言，不用太大的財政投入就可以解決區(qū)域教育資源的供給問題。
馬學雷告訴《中國新聞周刊》，一些地方的“潛規(guī)則”是，政府在土地出讓、項目招引過程中，常根據名校的名氣“按價授牌”，將學校品牌知名度與項目投資額相匹配，“最好的學校品牌給最大的投資者”。首地人和街小學是重慶渝北區(qū)的明星學校，也在這次確定轉公的名單上，在當地引發(fā)了不小的波瀾。作為重慶最頂尖的一所公辦小學，人和街小學長期霸榜重慶小學排行榜榜首。與首都機場地產集團合作創(chuàng)辦的首地人和街小學項目，一經落地就廣受關注。2016年，綁定該校學位的樓盤“首地江山賦”首次開盤，2小時就全部售罄。
房地產資本與名校合辦民校雖然可以在一定程度上彌補政府教育投入的不足，但由此帶來了民辦學校高收費、高價學位房現象。2007年，重慶巴蜀小學與魯能地產合作開辦了魯能巴蜀小學。綁定該校入學指標的“魯能星城”如今已經成長為一個“超級大盤”。帶全套巴蜀入學指標和已經用掉指標的二手房價，每平方米價格就相差四五千元。
“這是在飲鴆止渴。”中國人民大學教授、民進中央教育委員會副主任程方平認為，與房地產相勾連的辦學模式，反映出教育產業(yè)化存在問題，“這其實就是轉嫁，政府不愿意花錢，最后都轉嫁到老百姓身上。”
無論是“名校辦民校”還是“冠名貼牌”，這類學校都被歸為“公參民”學校。“‘公參民’學校本質上就是公辦學校，在教育市場化的偽裝下，它變成了‘假民辦’。”國家教育咨詢委員會委員、21世紀教育研究院理事長楊東平對《中國新聞周刊》表示，“公參民”學校享受著兩種體制的好處，既享受了公辦學校的品牌、師資等資源，又可以高收費、掐尖招生，“從制度之初就是不合理的，是一種畸形的現象。”
河南省淮陽第一高級中學內復習功課的高三學生。圖/IC
近年來，關于“公參民”學校加劇教育不公現象的批評聲一直不絕。教育部發(fā)展規(guī)劃司司長劉昌亞今年5月表示，公辦學校以品牌輸出方式參與舉辦民辦學校，是特定歷史階段的產物，也產生了較多問題。一方面，稀釋了公辦學校本身的品牌資源，加劇教育焦慮，由此衍生出社會問題。另一方面，公辦學校參與舉辦的民辦學校，利用公辦學校的優(yōu)質品牌，采用民辦學校的收費機制，對公辦學校和民辦學校都造成了不公平競爭，擾亂了教育秩序。
北京師范大學中國教育政策研究院教授薛二勇將“公參民”學校稱為“影子學校”。在他看來，義務教育階段的學校要避免公、民不分，否則容易出現治理問題。重慶市副市長蔡允革在近期的一份報告中也提出，厘清公、民辦學邊界，防止公、民混同造成優(yōu)質公辦教育資源私立化，避免公、民不分催生擇校熱。
博弈師資
重慶對“公參民”學校第一次亮劍是在2019年。重慶全市停止審批新增“公參民”學校，并要求中小學入學資格不得與樓盤銷售掛鉤。按照計劃，今年重慶全市48所存量“公參民”學校，將實行公辦與民辦全面脫鉤，其中39所轉為公辦、8所繼續(xù)舉辦為民辦、1所停止辦學。
從今年4月開始，首地人和街小學將要“轉公”的消息就在家長之間傳開了，這讓黎芳惴惴不安。作為人和街小學的直屬校，有別于一般“掛牌”民辦校，首地人和街小學不僅有來自本部的管理團隊，還有相當比例的本部師資，很受家長追捧。據了解，首地人和街小學每學期學費15000元，而買了學位房的業(yè)主，孩子學費可以打八折。“我們并非沒有別的選擇，選擇這些私立學校，就是為了讓孩子接受優(yōu)質的教育。”黎芳告訴《中國新聞周刊》，作為家長，她愿意為品質教育付費，而“民轉公”后，學校能否保持原有的教學品質，這讓她心存憂慮。
在“名校辦民校”之風的帶動下，重慶中小學名校普遍形成了“一校多區(qū)”格局。名校在擴張中，通過向新校區(qū)派遣 教師，實現新教育資源的配置。而家長通過高價買房買學位的方式，讓孩子享受優(yōu)質教育師資。
因此，師資問題成為這場改制風暴中最敏感的神經。在家長們看來，學校“轉公”類似“拆盲盒”，學校或與名校脫鉤，作為資源配置的 教師們，或被撤回。黎芳告訴記者，家長們不顧交通、生活不變，以及花高價置業(yè)，“都是沖著老師來的”。優(yōu)質師資面臨變數，顯然觸動了購買名校學位的家長們的核心利益。隨著重慶“公參民”學校批量“民轉公”，家長們開始抱團向教育主管部門表達訴求。核心訴求是：不變師資，不取消就讀資格，確保“轉公”后教學質量不下滑。
首地人和街小學的開學典禮。
宏帆八中的家長們，因為孩子已經進入中學階段，這場重大變故讓他們反應更為強烈。在一份名為《一切為了孩子》的集體訴求信，家長們要求宏帆八中“轉公”應“一校一策”，設置5——8年的過渡期，宏帆八中現有的師資和管理不變。當初“學位”房簽約的業(yè)主子女免試入讀，對已入讀的初一、初二學生妥善安排，確保老師教完孩子初三畢業(yè)后再撤離。
《中國新聞周刊》了解到，在一份今年5月重慶江北區(qū)教委與宏八業(yè)主代表的談話記錄中，江北區(qū)教委作出解釋：宏帆八中確定轉為公辦學校，按原八中集團管理模式管理，學校管理體系不變；江北區(qū)政府財力保障學校運轉，區(qū)教委將向政府申請更多的教師編制將現有無編制的老師留下，保持教師待遇與渝八教師待遇一致；轉公后學校將屬地劃片搖號招生，有購房合同的執(zhí)行購房合同。
在這場圍繞師資的博弈中，一端連著家長的對教學質量的憂慮，另一端則關系著教師的安置與去向。記者從重慶多個區(qū)縣教育部門相關人士處獲悉，本輪“民轉公”，會設置兩年的過渡期，過渡期內師資保持不變。全市所有公、民辦學校不允許在“民轉公”學校搶、挖教師。轉公后的學校則將實行劃片招生，合法入讀協議均按協議執(zhí)行。重慶渝北區(qū)一位“民轉公”學校的校方人士告訴《中國新聞周刊》，9月份，該校就將按照“轉公”的相關政策來落實學生和老師的安置。按照當地教委的要求，兩年之內保持師資不變。兩年以后，老師可以選擇留校任教，或者回到本部。對于聘用的教師，則在逢進必考的原則下，解決編制的問題。已明確轉制的魯能巴蜀中學則明確，在編教師過渡期后，可根據學校發(fā)展需要、教師個人意愿進行選擇，回到渝中區(qū)或者留在江北區(qū)。
但黎芳仍然擔心，兩年“民轉公”過渡期一過，一切都存在變數。黎芳認為，保持師資不變的2年過渡期實在太短，“這就是把中學的政策套用到小學，是種‘一刀切’的做法。”
在經歷了與當地教育部門數月的“馬拉松”式溝通之后，劉偉覺得身心疲憊，核心的疑問也并未得到實質性的解答。原本購房時 規(guī)劃建設的民辦中學，遲遲沒有動工的計劃，這讓劉偉陷入迷茫中。劉偉不得不重新考慮孩子未來的求學路徑，留在渝北還是回市區(qū)就讀，這是擺在劉偉面前的一道選擇題，而優(yōu)質的師資依舊是他作出抉擇最核心的考量。
但在學者看來，師資是撬動區(qū)域內優(yōu)質教育資源均衡化分布最重要的要素，師資配置改革也是此次“民轉公”要實現的改革目標之一。“不能把 教師都集中到一起來辦一所 的學校，這會形成資源的尋租。”馬學雷指出。程方平建議，“政府應把 教師分配到所有的學校去，讓他們在那里當種子。”
縣級財政承壓
對一些中西部民辦教育高地來說，這場改制更是一場財政承壓的考驗。
楊東平告訴《中國新聞周刊》，民辦教育比例較高的是兩類地區(qū)，一類是上海、深圳等經濟非常發(fā)達的地區(qū)，另一類則是人口稠密的中西部城市和縣城。這是兩種完全不同的形態(tài)。
在儲朝暉看來，義務教育階段民辦教育占比畸高的地區(qū)，往往是因當地公辦教育長期投入不足。這類的市縣，更傾向加大政策支持，以民辦教育來補足公共教育資源的短板。
有“河南民辦教育第一城”之稱的周口市，近期因“捐獻民辦校”引發(fā)關注。知名民辦學校——河南省淮陽第一高級中學（下稱“淮陽一高”），由校長王業(yè)生遞請《淮陽一高關于學校捐獻報告》，以整體捐獻的方式實現“民轉公”，宣布整體捐獻給當地政府。
兩江人民小學的校園。
“淮陽一高”現有本部、二部二個校區(qū)，占地260畝。學?，F有239個教學班，在校學生16000余人。在淮陽，“淮陽一高”堪稱明星學校。2005年該校被評定為河南省示范性普通高中。十多年來，淮陽一高連奪淮陽中考之冠。淮陽區(qū)教育體育局相關人士告訴《中國新聞周刊》，目前，淮陽一高“轉公”剛剛起步，相關實施方案仍處于摸索階段，未來不排除其他民辦學校轉公辦的可能。
長期以來，民辦教育是周口市的一張“名片”。早在2001年，周口市政府就出臺了《關于鼓勵社會力量辦學加快教育產業(yè)發(fā)展的意見》，明確了民辦學校在土地、稅收、教師待遇等方面所享受的優(yōu)惠政策。周口把發(fā)展民辦教育列為“一號工程”，出臺一系列優(yōu)惠政策。當時這些“全國少見”的投資辦學條件，吸引了江浙一帶的民間資本紛紛搶灘周口辦教育，一批本土民辦學校也迅速崛起。
大量民辦學校落地生根后，周口民辦在校生的比例也逐年水漲船高。據了解，周口現有義務教育在校生1266704人，其中，民辦義務教育學校462所，在校生達433371人，占比高達34.2％。僅周口市鄲城縣的光明中學，在校生就達上萬人。
作為民辦教育的一座高地，明星民辦學校突然轉公辦的背后，離不開政策的壓力。周口市明確了2022年底，全市要完成民辦義務教育在校生規(guī)模占比控制在5％以內的目標。在不到2年時間里，要實現在校生規(guī)模從接近35％壓減到5％以內，周口面臨的壓力不言而喻。按照相關規(guī)劃，周口將預計保留民辦學校40余所，在校學生近5萬人；預計購買學位2萬多個；收購學校60多所，學位6萬多個；關停200多所，分流在校學生8萬余人。
對于周口市而言，完成這項任務并不輕松，首要難題是巨大的財政壓力。以2020年為例，周口全市教育支出總盤子為120.7億元，這其中包括改善普通高中辦學條件、促進學前教育、職業(yè)教育提質增效、鄉(xiāng)村教師生活補助等諸多支出事項。而當地一所民辦學校的投資額，往往就達數千萬元。根據公開信息，周口市將采取政府購買學位、政府收購學校、鼓勵轉型、規(guī)范保留、關停取締、核減招生計劃、清理公有資源等方式，來完成核減目標。比如，對辦學條件好、辦學質量較高的學校，由縣政府分期付款購買轉為公辦學校。
浙江大學原民辦教育研究中心主任吳華曾表示，為什么有些地方占比超過了30％，甚至到了60％，固然有政府不作為的問題以及利益糾葛，同時還有一個重要原因，地方的政府財力不夠。如果把60％調減到5％，短期內當地政府不可能有這個財力來支撐。
以安徽肥東縣為例：據安徽師范大學朱昌等人研究，該縣民辦初中在校生占比一度高達74.2％，且90％以上的民辦初中生就讀于縣城關鎮(zhèn)的民辦學校。民辦學校主要是面向留守兒童舉辦寄宿制的學校。“這類學校既不高收費，也不豪華，就是滿足了外出務工子女寄宿的需求。”楊東平認為，這類民辦學校今后在多大程度上能夠轉為公辦，取決于地方政府的財政能力。
北京師范大學中國教育政策研究院教授薛二勇認為，一些地區(qū)民辦教育占比過高，與地方教育治理的理念和具體政策有關。中國的義務教育實行以縣為主的統(tǒng)籌制度，對于學校的投入、布局、師資配置等等，主要由地方決定。當地政府的教育理念和政策，決定了教育的投入。
隨著各地相繼劃出民辦教育的調整比例線，對于一些財政薄弱、公辦教育投入不足的縣域地區(qū)，“轉公”的大勢之下，是否會給地方財政帶來沖擊？薛二勇認為，對于一個區(qū)縣來講，民辦教育的占比，決定了將來財政支出的多寡，財政跟不跟得上，需要地方政府作科學決策。
資本如何退出？
“趨勢已經不對了。”馬學雷已經勸退了一批想找他幫忙引入公辦 學校聯合辦學的董事長。在馬學雷看來，“地方政府+房地產開發(fā)商+公辦學校品牌+民辦學校”的辦學模式，紅利已經消失殆盡。
不少民辦校的投資者已經嗅到了政策轉變的風向。7月30日，成實外教育公告表示，將以人民幣750萬元的價格出售其所有的成都外國語學校附屬小學、成都市金牛區(qū)成外附小幼兒園的全部學校出資人權益。公告提到，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》有關義務教育部分條例的詮釋及應用存在不確定性，所以成實外教育決定將業(yè)務策略轉移至非義務教育服務。成實外教育是一家在香港上市的民辦教育集團，業(yè)務主要聚焦學前教育至高中十二年級（“K12”）教育、高等教育和國際教育。
在薛二勇看來，義務教育階段的民辦學校，只有兩條路可選，一是轉成公辦，另一條是設立為非營利性民辦學校。公益屬性是民辦義務教育階段的首要屬性，“它有一定的產業(yè)屬性，但是不允許營利。”受訪專家認為，政策會在一定程度限制義務教育階段民辦學校的發(fā)展，只允許在非營利性學校的空間里來辦學。“直白地說，想賺錢的沒‘錢’途了。”馬學雷說。
5％、15％，這是決定未來民辦教育體量的兩個關鍵指標。今年以來，湖南、江蘇等多地先后發(fā)文嚴控民辦教育在當地義務教育占比，全省民辦義務教育學校在校生數占義務教育學校在校生總數的比例降至5％以下。其中江蘇省明確爭取用2——3年完成調減目標，全省民辦義務教育學校在校生數占義務教育學校在校生總數的比例降至5％以下，縣域內民辦義務教育學校在校生數占義務教育學校在校生總數的比例降至15％以下。這意味著曾經一度逐利而擁擠的賽道，迎來退出潮。
經過二十多年的發(fā)展，民辦教育在公辦教育之外已經形成了一個巨大的體量。據2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，全國共有各級各類民辦學校18.67萬所，占全國比重34.76％，在校生5564.45萬人。
高速發(fā)展中，全國各地涌現出一批大型龍頭民辦教育集團。招商銀行的一份名為《民辦教育集團發(fā)展趨勢研究》的報告中梳理出，目前有21家民辦教育集團在港股扎堆上市，在美股上市的則有2家集團。這些上市教育集團均形成了較大的辦學規(guī)模以及較強的行業(yè)影響力。例如，楓葉教育集團旗下擁有114所學校。2017年，被稱作是國內最大民辦教育集團的宇華教育在港交所掛牌上市。宇華教育成立于2001年，現有8所幼兒園、16所小初高學校和1所大學，合計25所學校，分布在河南鄭州、開封、焦作等9個地市。
義務教育階段不得設立營利性民辦學校的規(guī)定之下，中國的各大民辦教育集團幾乎都難逃政策的“緊箍咒”。退出還是留下，這是一道需要作答的選擇題。然而“轉公”和“非營利化”的雙重政策壓力之下，資本究竟該如何清算退出，是擺在政府、學校、出資者等各方面前亟須處理的問題。
目前，北京、上海、浙江、江蘇等省市，出臺了較為具體的對于出資者補償或獎勵政策。例如，溫州市清算民辦學校財務時，按照先支付遣散、轉移在校學生費用，再支付所欠教職工的工資及社會保險費用，最后償還銀行貸款及其他各種債務。此外，民辦學校終止辦學時，如果在清償完畢相關債務后有剩余財產的，可以返還投資人；如果還有結余，還可以經過政府批準后給予其一定比例的獎勵。
多位受訪專家認為，本輪“民轉公”浪潮，轉制所涉及的問題極其復雜，因此，統(tǒng)籌考量、審慎處理至關重要。楊東平近期公開指出，教育新政，首先必須依法行政、依法治教，保護私人財產，保護民辦學校的合法權益。“即便要做出一些政策調整，也應該是尊重歷史、照顧現實，在保護私有財產的前提下，做到通情達理、合情合理，該補償的補償，該贖買的贖買，而不能采取沒收充公的粗暴方法，這在一個法制社會是難以想象的。”
