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　　原標題：楊釙：公立校是否不可穿透性？

　　11月15日，在以“碰撞·演變”為主題的GET2018教育科技大會“多維視角下;教育政策的多方理解”分論壇上，北京大學教育學院副教授楊釙發(fā)表了題為《教育信息化治理與財政支持》的主題演講。

　　楊釙就教育信息化邏輯、教育財政邏輯和兩者的關系三點發(fā)表主題演講。楊釙認為，之所以公立校很難進，是因為教育信息化存在四大痛點，投資合法性不足、雖為基礎教育的重點，但投資不足、地方激勵不足、投資不穩(wěn)定。

　　以下是演講內(nèi)容實錄：

　　公立校是否不可穿透性

　　昨天我跟展會企業(yè)聊了很多，我發(fā)現(xiàn)大家最關心的問題是，你研究教育信息化的財政問題，能不能告訴我怎么進公立校。之前我在美國學習使用過好的教育產(chǎn)品，但他們來到中國推廣的時候，卻發(fā)現(xiàn)公立學校是幾乎不可穿透的。核心問題是我的產(chǎn)品這么好，為什么公立校不用?

　　如果用一般的經(jīng)濟學理論來討論，我們會發(fā)現(xiàn)會存在所謂產(chǎn)業(yè)升級的問題。產(chǎn)業(yè)升級是從勞動密集型向技術密集型或者是資本密集型轉(zhuǎn)移。這也是所有行業(yè)都在關注的問題。

　　那么，教育行業(yè)是不是也會存在產(chǎn)業(yè)升級的情況呢?其實，我們已經(jīng)看到了很多證據(jù)。比如說，昨天聽到了很多教育企業(yè)為民辦教育機構(gòu)，尤其民辦培訓機構(gòu)提供技術升級和技術支持。比如，好未來的雙師模式，校寶在線等。這些機構(gòu)都在經(jīng)歷用技術替代人力的過程。基于這樣的趨勢，以后是不是很有可能用技術替代人力，使得資本和技術完全轉(zhuǎn)化教育行業(yè)的性質(zhì)。

　　這似乎還沒有發(fā)生在公立校學校體系中，這就是我們關心的問題，公立學校是不是不可穿透性呢?。以往從技術角度來談，但今天我們要討論的恰好不是技術層面，而是從制度，或者組織特性的角度來看待這個問題。政府對于公立校的看法，實際上和市場對于教育機構(gòu)的期待是完全不同的。

　　政府在基礎教育領域的管理目標可能和市場的普遍看法是完全不同的。市場可能認為公立學校作為一個教育機構(gòu)可能要追求組織效率。但公立學校追求的并不是利潤最大化，而是要追求聲譽或者影響力的最大化。這種強況下，政府在規(guī)制整個基礎教育階段中實際上非常關心均衡問題。這個均衡問題也不是傳統(tǒng)上低水平的均衡，而是高水平的均衡。在追求所謂高水平的均衡過程中，信息化和教育財政恰好是我們過去三年以來研究中間發(fā)現(xiàn)這兩個是最重要的兩個工具。

　　所以，從這個意義上來講，教育信息化和教育財政也并不是獨立的政策領域，它們可以說是政府在實現(xiàn)高水平均衡化的目標中間最重要的兩個政策工具。今天我們討論的恰好也是教育企業(yè)、資本機構(gòu)等從業(yè)人員非常關心的問題，怎么幫助教育企業(yè)去提升公立學校教育的服務質(zhì)量，提高他們的覆蓋范圍，甚至服務于政府的均衡化的目標。

　　那么，我們就會想，教育企業(yè)想對公立學校體系嵌入時，最核心的條件是什么?如果想得到公共財政的支持、想和政府機構(gòu)合作，不論是以政府購買服務的形式，還是其他的形式合作，我們需要了解哪些基本情況。

　　教育信息化需與課程發(fā)展相結(jié)合

　　以下，我將通過四部分來回答這個問題，教育信息化的邏輯、教育財政的邏輯、教育信息化治理與財政支持、教育財政3.0時代的信息化財政問題。

　　首先，什么是教育信息化?基本上可以把它看成兩個東西。第一，內(nèi)容;第二，工具。內(nèi)容上，大家可能認為信息化人才應該具備的人才素養(yǎng)。工具方面，以信息化的手段，或者用教育技術的手段改變教育。根據(jù)十八大的討論，我們會發(fā)現(xiàn)前面兩者看法可能都偏向以質(zhì)量提升為導向。實際上，十八大基本看法是信息化是實現(xiàn)教育均衡化的重要手段，也就是教育公平，教育信息化。

　　這里面存在老生常談的問題，教育信息化的合法性。這個合法性很大程度上取決于政府部門，這個產(chǎn)品或者這個服務本身對于提升教育質(zhì)量也好，均衡也好，它的目標有沒有貢獻。

　　現(xiàn)在有新的看法是，教育信息化不應該作為獨立的由政府供給的服務產(chǎn)品，而是應該作為課程發(fā)展的一部分。這個看法主要集中在上海的經(jīng)驗。上海市教育信息化2.0落地的方案表達出一個信號，信息化不應該作為獨立的政策領域，應該與課程發(fā)展相結(jié)合，支持課程發(fā)展，成為課程發(fā)展的有機組成部分。

　　這里面實際上更偏向我們講的第一個觀點，教育信息化應該為各級各類的教育提供搭建學習環(huán)境和提供支持性物料。以往我們對于公共學校提供的服務主要以課程為中心的服務并沒有比較完整的看法?；谖覀儸F(xiàn)在的討論，課程并不簡簡單單的是教科書，它應該包括學習者、學習目標、學習過程和方法、學習環(huán)境和物料，以及學習評價整個過程。

　　在公立校內(nèi)部體系中，公立學校提供的服務是以課程為中心，解構(gòu)為各種不同的結(jié)構(gòu)。這并不是上海，或者是中國發(fā)達地區(qū)所獨有的看法。據(jù)我們目前的研究，新加坡也提出說，信息化不知是技術手段，應該是以教法引導教與學，以恰當和審慎的技術使用來支持教與學 。

　　信息化服務由哪級政府提供

　　信息化是政府用于提升升基礎教育高水平均衡的工具，另一個工具是教育財政。教育財政有三個核心要素，F(xiàn)or what?By whom?How to?

　　從教育財政的理論討論，大家可能比較關心用什么方式倆提供?傳統(tǒng)上兩種方式：第一，供給端財政。第二，需求端財政。供給端財政方面比較簡單，我們支持學校，給教育機構(gòu)提供經(jīng)費，為教育機構(gòu)或者教育機構(gòu)內(nèi)部的教育活動。如果是需求方，很顯然我們應該要關心學習者，我們要投資于學習者，投資于學習者的學習活動。當然，在目前公共財政情況下，我們會有兩種看法，直接向教育機構(gòu)提供經(jīng)費，和提供學習貸款、減免學費等支持性手段。目前，我們基本采取第一種看法。

　　再者，供給的機制。傳統(tǒng)上，大家可能更關心是市場提供，還是家庭來提供，還是政府提供，這就是我們傳統(tǒng)上講的教育均衡共擔的問題。在信息化領域更值得關注的問題是由哪一級政府來提供。目前，信息化領域中的信息化治理環(huán)節(jié)，至少有四個層級政府密切參與整個供給過程，中央政府、省級政府、地市級政府、區(qū)縣政府。這是個垂直的結(jié)構(gòu)，有優(yōu)勢，也有不足。

　　分配方式方面，傳統(tǒng)上來講，政府使用財政工具，包括給予教育機構(gòu)經(jīng)常性經(jīng)費，或者提供專項經(jīng)費，或者在不同層級政府之間使用轉(zhuǎn)移支付的方式，尤其是一般性專項轉(zhuǎn)移支付的方式來支持高層級政府，支持低層次政府特定的教育活動。

　　公立學校為什么不向我們開放?

　　我們現(xiàn)在來談四個比較簡單的觀點，將會很大程度上解釋為什么現(xiàn)在進公立學校這么難，公立學校為什么不向我們開放?

　　第一，信息化不屬于特定教育機構(gòu)或教育對象，投資合法性不足。當前教育信息化的投資基本上都是學校，例如，作為公立學校辦學條件標準化建設的一部分、作為創(chuàng)新性課程的學習環(huán)境搭建的一部分，或是作為學校常規(guī)教學和測評的一部分，例如口語教學和考試

　　第二，信息化雖然是基礎教育均衡化的重點，但投資不足。比如說，大量的專項，或者專向性的和帶有專項性質(zhì)的一般性的轉(zhuǎn)移支付，他關心的重點是義務教育的辦學條件的均衡化，信息化指標還不是主導指標。當然，現(xiàn)在有些指標，例如，學生和計算機的比例已經(jīng)進入了均衡化的考慮，但還不是均衡化的主導指標。

　　第三，地方激勵不足。信息化涉及到規(guī)模經(jīng)濟的問題，但教育信息化的基礎設施屬于資本密集型和技術密集型公共產(chǎn)品，具有規(guī)模效益。如果考慮這個維度，實際上比較適宜由更高層級的政府提供，而不是由更低層級的政府提供，因為要考慮到規(guī)模效益。但是，目前這種尤其是越低層級的政府會感到激勵明顯不足，需要我搭建這樣的環(huán)境，但我又沒有這樣的能力，又沒有經(jīng)費。所以，地方財政的能力差異使得這種差距變得非常大。

　　第四，信息化投入涉及部門多，難以協(xié)調(diào)，投資不穩(wěn)定。如果依賴學校辦學條件來改善經(jīng)費，或者依賴于它創(chuàng)新性課程建設經(jīng)費，一定程度上這可能不是一個穩(wěn)定的財政來源。

　　信息化治理并沒有全國性的治理結(jié)構(gòu)

　　正如我剛才所言，信息化和財政支持都是為了達到高水平均衡的手段。大家可以想象一個橫軸和縱軸?？v向安排是在各層級政府中教育信息化相關事宜的事權(quán)的安排，橫向安排是在同一層級政府中，教育信息化相關事宜在各個部門中的安排。

　　教育信息化治理的挑戰(zhàn)是什么呢?信息化實際上是符合我們在政治學中間經(jīng)常討論的叫第二類多層級治理，就是我們應該以這個事情為目標，以特定的事項確定它的管轄范圍，不一定要采取嚴格的課程制。事實上，我們會發(fā)現(xiàn)信息化事權(quán)相對比較分散，與信息化要求的這種比較扁平化的互聯(lián)網(wǎng)式的治理結(jié)構(gòu)存在比較大的差異。同時在課程制的體系之間，各個部門之間比較缺乏整合。信息化很難去滲透那些更強勢的部門。比如說“三研兩訓”，“三研”是指德育、教育和科研。“兩訓”是指師訓和教育培訓。

　　最后我想談談教育信息化治理對于財政的影響。首先，我們會發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上一定有各級政府初期的責任。所以，我們會發(fā)現(xiàn)似乎并沒有一個全國性的，一般性的治理結(jié)構(gòu)。所以各個省內(nèi)的財政支持，不同政府層級的責任也有很大差別。第二，教育的治理結(jié)構(gòu)決定了同級政府不同部門在資源整合中的話語權(quán)和責任。最典型的例子是上海和浙江。浙江教育信息化完全是高度整合，教育信息中心整合了原來的電教館、基建部門、裝備部門和部分教研部門的功能，所以是一個非常強勢的治理結(jié)構(gòu)。但是，上海完全不同，上海從1998年開始第一次課改。第二次課改時，教研部門控制了整個課程改革的方向，所以各教研部門要求，以課程改革要求來提出整個信息化環(huán)境搭建的要求。此外信息化治理結(jié)構(gòu)還決定它投入的規(guī)模和投向，這個不言而喻，到底是省政府和地市級政府的工作，還是區(qū)縣級政府來主導，它很顯現(xiàn)會影響投入的規(guī)模和投向。最后，評價標準的問題。較為發(fā)達的地區(qū)不僅是投入的規(guī)模大，投向范圍多元化，而且標準非常的規(guī)范。比如說，海淀區(qū)2013年以來建立了智慧教育辦公室以后，主要的工作是出臺一系列的關于信息化投入的標準化規(guī)范。