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楊釙:公立校是否不可穿透性?
來(lái)源:青橘網(wǎng) 發(fā)表于2018-11-15 14:25:33 編輯:莫小煙
摘要: 原標(biāo)題:楊釙:公立校是否不可穿透性? 11月15日,在以碰撞演變?yōu)橹黝}的GET2018教育科技大會(huì)多維視角下;教育政策的多方理解分論壇上,北京大學(xué)教育學(xué)院

  原標(biāo)題:楊釙:公立校是否不可穿透性?

  11月15日,在以“碰撞·演變”為主題的GET2018教育科技大會(huì)“多維視角下;教育政策的多方理解”分論壇上,北京大學(xué)教育學(xué)院副教授楊釙發(fā)表了題為《教育信息化治理與財(cái)政支持》的主題演講。

  楊釙就教育信息化邏輯、教育財(cái)政邏輯和兩者的關(guān)系三點(diǎn)發(fā)表主題演講。楊釙認(rèn)為,之所以公立校很難進(jìn),是因?yàn)榻逃畔⒒嬖谒拇笸袋c(diǎn),投資合法性不足、雖為基礎(chǔ)教育的重點(diǎn),但投資不足、地方激勵(lì)不足、投資不穩(wěn)定。

  以下是演講內(nèi)容實(shí)錄:

  公立校是否不可穿透性

  昨天我跟展會(huì)企業(yè)聊了很多,我發(fā)現(xiàn)大家最關(guān)心的問(wèn)題是,你研究教育信息化的財(cái)政問(wèn)題,能不能告訴我怎么進(jìn)公立校。之前我在美國(guó)學(xué)習(xí)使用過(guò)好的教育產(chǎn)品,但他們來(lái)到中國(guó)推廣的時(shí)候,卻發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校是幾乎不可穿透的。核心問(wèn)題是我的產(chǎn)品這么好,為什么公立校不用?

  如果用一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)討論,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)會(huì)存在所謂產(chǎn)業(yè)升級(jí)的問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型或者是資本密集型轉(zhuǎn)移。這也是所有行業(yè)都在關(guān)注的問(wèn)題。

  那么,教育行業(yè)是不是也會(huì)存在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的情況呢?其實(shí),我們已經(jīng)看到了很多證據(jù)。比如說(shuō),昨天聽(tīng)到了很多教育企業(yè)為民辦教育機(jī)構(gòu),尤其民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)升級(jí)和技術(shù)支持。比如,好未來(lái)的雙師模式,校寶在線等。這些機(jī)構(gòu)都在經(jīng)歷用技術(shù)替代人力的過(guò)程?;谶@樣的趨勢(shì),以后是不是很有可能用技術(shù)替代人力,使得資本和技術(shù)完全轉(zhuǎn)化教育行業(yè)的性質(zhì)。

  這似乎還沒(méi)有發(fā)生在公立校學(xué)校體系中,這就是我們關(guān)心的問(wèn)題,公立學(xué)校是不是不可穿透性呢?。以往從技術(shù)角度來(lái)談,但今天我們要討論的恰好不是技術(shù)層面,而是從制度,或者組織特性的角度來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題。政府對(duì)于公立校的看法,實(shí)際上和市場(chǎng)對(duì)于教育機(jī)構(gòu)的期待是完全不同的。

  政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的管理目標(biāo)可能和市場(chǎng)的普遍看法是完全不同的。市場(chǎng)可能認(rèn)為公立學(xué)校作為一個(gè)教育機(jī)構(gòu)可能要追求組織效率。但公立學(xué)校追求的并不是利潤(rùn)最大化,而是要追求聲譽(yù)或者影響力的最大化。這種強(qiáng)況下,政府在規(guī)制整個(gè)基礎(chǔ)教育階段中實(shí)際上非常關(guān)心均衡問(wèn)題。這個(gè)均衡問(wèn)題也不是傳統(tǒng)上低水平的均衡,而是高水平的均衡。在追求所謂高水平的均衡過(guò)程中,信息化和教育財(cái)政恰好是我們過(guò)去三年以來(lái)研究中間發(fā)現(xiàn)這兩個(gè)是最重要的兩個(gè)工具。

  所以,從這個(gè)意義上來(lái)講,教育信息化和教育財(cái)政也并不是獨(dú)立的政策領(lǐng)域,它們可以說(shuō)是政府在實(shí)現(xiàn)高水平均衡化的目標(biāo)中間最重要的兩個(gè)政策工具。今天我們討論的恰好也是教育企業(yè)、資本機(jī)構(gòu)等從業(yè)人員非常關(guān)心的問(wèn)題,怎么幫助教育企業(yè)去提升公立學(xué)校教育的服務(wù)質(zhì)量,提高他們的覆蓋范圍,甚至服務(wù)于政府的均衡化的目標(biāo)。

  那么,我們就會(huì)想,教育企業(yè)想對(duì)公立學(xué)校體系嵌入時(shí),最核心的條件是什么?如果想得到公共財(cái)政的支持、想和政府機(jī)構(gòu)合作,不論是以政府購(gòu)買服務(wù)的形式,還是其他的形式合作,我們需要了解哪些基本情況。

  教育信息化需與課程發(fā)展相結(jié)合

  以下,我將通過(guò)四部分來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題,教育信息化的邏輯、教育財(cái)政的邏輯、教育信息化治理與財(cái)政支持、教育財(cái)政3.0時(shí)代的信息化財(cái)政問(wèn)題。

  首先,什么是教育信息化?基本上可以把它看成兩個(gè)東西。第一,內(nèi)容;第二,工具。內(nèi)容上,大家可能認(rèn)為信息化人才應(yīng)該具備的人才素養(yǎng)。工具方面,以信息化的手段,或者用教育技術(shù)的手段改變教育。根據(jù)十八大的討論,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)前面兩者看法可能都偏向以質(zhì)量提升為導(dǎo)向。實(shí)際上,十八大基本看法是信息化是實(shí)現(xiàn)教育均衡化的重要手段,也就是教育公平,教育信息化。

  這里面存在老生常談的問(wèn)題,教育信息化的合法性。這個(gè)合法性很大程度上取決于政府部門,這個(gè)產(chǎn)品或者這個(gè)服務(wù)本身對(duì)于提升教育質(zhì)量也好,均衡也好,它的目標(biāo)有沒(méi)有貢獻(xiàn)。

  現(xiàn)在有新的看法是,教育信息化不應(yīng)該作為獨(dú)立的由政府供給的服務(wù)產(chǎn)品,而是應(yīng)該作為課程發(fā)展的一部分。這個(gè)看法主要集中在上海的經(jīng)驗(yàn)。上海市教育信息化2.0落地的方案表達(dá)出一個(gè)信號(hào),信息化不應(yīng)該作為獨(dú)立的政策領(lǐng)域,應(yīng)該與課程發(fā)展相結(jié)合,支持課程發(fā)展,成為課程發(fā)展的有機(jī)組成部分。

  這里面實(shí)際上更偏向我們講的第一個(gè)觀點(diǎn),教育信息化應(yīng)該為各級(jí)各類的教育提供搭建學(xué)習(xí)環(huán)境和提供支持性物料。以往我們對(duì)于公共學(xué)校提供的服務(wù)主要以課程為中心的服務(wù)并沒(méi)有比較完整的看法?;谖覀儸F(xiàn)在的討論,課程并不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的是教科書,它應(yīng)該包括學(xué)習(xí)者、學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)過(guò)程和方法、學(xué)習(xí)環(huán)境和物料,以及學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程。

  在公立校內(nèi)部體系中,公立學(xué)校提供的服務(wù)是以課程為中心,解構(gòu)為各種不同的結(jié)構(gòu)。這并不是上海,或者是中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)所獨(dú)有的看法。據(jù)我們目前的研究,新加坡也提出說(shuō),信息化不知是技術(shù)手段,應(yīng)該是以教法引導(dǎo)教與學(xué),以恰當(dāng)和審慎的技術(shù)使用來(lái)支持教與學(xué) 。

  信息化服務(wù)由哪級(jí)政府提供

  信息化是政府用于提升升基礎(chǔ)教育高水平均衡的工具,另一個(gè)工具是教育財(cái)政。教育財(cái)政有三個(gè)核心要素,F(xiàn)or what?By whom?How to?

  從教育財(cái)政的理論討論,大家可能比較關(guān)心用什么方式倆提供?傳統(tǒng)上兩種方式:第一,供給端財(cái)政。第二,需求端財(cái)政。供給端財(cái)政方面比較簡(jiǎn)單,我們支持學(xué)校,給教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi),為教育機(jī)構(gòu)或者教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的教育活動(dòng)。如果是需求方,很顯然我們應(yīng)該要關(guān)心學(xué)習(xí)者,我們要投資于學(xué)習(xí)者,投資于學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)活動(dòng)。當(dāng)然,在目前公共財(cái)政情況下,我們會(huì)有兩種看法,直接向教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi),和提供學(xué)習(xí)貸款、減免學(xué)費(fèi)等支持性手段。目前,我們基本采取第一種看法。

  再者,供給的機(jī)制。傳統(tǒng)上,大家可能更關(guān)心是市場(chǎng)提供,還是家庭來(lái)提供,還是政府提供,這就是我們傳統(tǒng)上講的教育均衡共擔(dān)的問(wèn)題。在信息化領(lǐng)域更值得關(guān)注的問(wèn)題是由哪一級(jí)政府來(lái)提供。目前,信息化領(lǐng)域中的信息化治理環(huán)節(jié),至少有四個(gè)層級(jí)政府密切參與整個(gè)供給過(guò)程,中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、區(qū)縣政府。這是個(gè)垂直的結(jié)構(gòu),有優(yōu)勢(shì),也有不足。

  分配方式方面,傳統(tǒng)上來(lái)講,政府使用財(cái)政工具,包括給予教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi),或者提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),或者在不同層級(jí)政府之間使用轉(zhuǎn)移支付的方式,尤其是一般性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)支持高層級(jí)政府,支持低層次政府特定的教育活動(dòng)。

  公立學(xué)校為什么不向我們開放?

  我們現(xiàn)在來(lái)談四個(gè)比較簡(jiǎn)單的觀點(diǎn),將會(huì)很大程度上解釋為什么現(xiàn)在進(jìn)公立學(xué)校這么難,公立學(xué)校為什么不向我們開放?

  第一,信息化不屬于特定教育機(jī)構(gòu)或教育對(duì)象,投資合法性不足。當(dāng)前教育信息化的投資基本上都是學(xué)校,例如,作為公立學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一部分、作為創(chuàng)新性課程的學(xué)習(xí)環(huán)境搭建的一部分,或是作為學(xué)校常規(guī)教學(xué)和測(cè)評(píng)的一部分,例如口語(yǔ)教學(xué)和考試

  第二,信息化雖然是基礎(chǔ)教育均衡化的重點(diǎn),但投資不足。比如說(shuō),大量的專項(xiàng),或者專向性的和帶有專項(xiàng)性質(zhì)的一般性的轉(zhuǎn)移支付,他關(guān)心的重點(diǎn)是義務(wù)教育的辦學(xué)條件的均衡化,信息化指標(biāo)還不是主導(dǎo)指標(biāo)。當(dāng)然,現(xiàn)在有些指標(biāo),例如,學(xué)生和計(jì)算機(jī)的比例已經(jīng)進(jìn)入了均衡化的考慮,但還不是均衡化的主導(dǎo)指標(biāo)。

  第三,地方激勵(lì)不足。信息化涉及到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題,但教育信息化的基礎(chǔ)設(shè)施屬于資本密集型和技術(shù)密集型公共產(chǎn)品,具有規(guī)模效益。如果考慮這個(gè)維度,實(shí)際上比較適宜由更高層級(jí)的政府提供,而不是由更低層級(jí)的政府提供,因?yàn)橐紤]到規(guī)模效益。但是,目前這種尤其是越低層級(jí)的政府會(huì)感到激勵(lì)明顯不足,需要我搭建這樣的環(huán)境,但我又沒(méi)有這樣的能力,又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。所以,地方財(cái)政的能力差異使得這種差距變得非常大。

  第四,信息化投入涉及部門多,難以協(xié)調(diào),投資不穩(wěn)定。如果依賴學(xué)校辦學(xué)條件來(lái)改善經(jīng)費(fèi),或者依賴于它創(chuàng)新性課程建設(shè)經(jīng)費(fèi),一定程度上這可能不是一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源。

  信息化治理并沒(méi)有全國(guó)性的治理結(jié)構(gòu)

  正如我剛才所言,信息化和財(cái)政支持都是為了達(dá)到高水平均衡的手段。大家可以想象一個(gè)橫軸和縱軸??v向安排是在各層級(jí)政府中教育信息化相關(guān)事宜的事權(quán)的安排,橫向安排是在同一層級(jí)政府中,教育信息化相關(guān)事宜在各個(gè)部門中的安排。

  教育信息化治理的挑戰(zhàn)是什么呢?信息化實(shí)際上是符合我們?cè)谡螌W(xué)中間經(jīng)常討論的叫第二類多層級(jí)治理,就是我們應(yīng)該以這個(gè)事情為目標(biāo),以特定的事項(xiàng)確定它的管轄范圍,不一定要采取嚴(yán)格的課程制。事實(shí)上,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)信息化事權(quán)相對(duì)比較分散,與信息化要求的這種比較扁平化的互聯(lián)網(wǎng)式的治理結(jié)構(gòu)存在比較大的差異。同時(shí)在課程制的體系之間,各個(gè)部門之間比較缺乏整合。信息化很難去滲透那些更強(qiáng)勢(shì)的部門。比如說(shuō)“三研兩訓(xùn)”,“三研”是指德育、教育和科研。“兩訓(xùn)”是指師訓(xùn)和教育培訓(xùn)。

  最后我想談?wù)劷逃畔⒒卫韺?duì)于財(cái)政的影響。首先,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上一定有各級(jí)政府初期的責(zé)任。所以,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)似乎并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的,一般性的治理結(jié)構(gòu)。所以各個(gè)省內(nèi)的財(cái)政支持,不同政府層級(jí)的責(zé)任也有很大差別。第二,教育的治理結(jié)構(gòu)決定了同級(jí)政府不同部門在資源整合中的話語(yǔ)權(quán)和責(zé)任。最典型的例子是上海和浙江。浙江教育信息化完全是高度整合,教育信息中心整合了原來(lái)的電教館、基建部門、裝備部門和部分教研部門的功能,所以是一個(gè)非常強(qiáng)勢(shì)的治理結(jié)構(gòu)。但是,上海完全不同,上海從1998年開始第一次課改。第二次課改時(shí),教研部門控制了整個(gè)課程改革的方向,所以各教研部門要求,以課程改革要求來(lái)提出整個(gè)信息化環(huán)境搭建的要求。此外信息化治理結(jié)構(gòu)還決定它投入的規(guī)模和投向,這個(gè)不言而喻,到底是省政府和地市級(jí)政府的工作,還是區(qū)縣級(jí)政府來(lái)主導(dǎo),它很顯現(xiàn)會(huì)影響投入的規(guī)模和投向。最后,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。較為發(fā)達(dá)的地區(qū)不僅是投入的規(guī)模大,投向范圍多元化,而且標(biāo)準(zhǔn)非常的規(guī)范。比如說(shuō),海淀區(qū)2013年以來(lái)建立了智慧教育辦公室以后,主要的工作是出臺(tái)一系列的關(guān)于信息化投入的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。

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