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　　原標(biāo)題：縣城中學(xué)被抽空：誰都知道有問題 又為何誰都無法改變

　　最近，北京大學(xué)教育學(xué)院副教授林小英在《十三邀》節(jié)目中的“反內(nèi)卷”言論引發(fā)熱議。在她看來，所謂內(nèi)卷，就是無效的過度競爭，學(xué)習(xí)就是為了贏過別人，不在乎真正的收獲和愉悅。然而，她這番話并不是簡單地反對內(nèi)卷，她更反對的是今天只為升學(xué)做預(yù)備的教育系統(tǒng)，教育單一的評價體系正是內(nèi)卷的一大根源。

　　林小英對教育的深刻反思，來自她多年對縣域教育現(xiàn)狀的研究。本文指出，當(dāng)教育改革越來越以優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為藍本，倡導(dǎo)和引領(lǐng)“拔尖創(chuàng)新”式的精英教育時，我們更需要關(guān)注處于最基層的縣域教育狀況。因為中國2000多個縣容納了全國50%以上的學(xué)生，它們是中國教育的底色和普通教育賴以生存的基礎(chǔ)。

　　作者指出，當(dāng)前縣城中學(xué)的衰敗有多重原因。(1)“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，雖然使縣政府擁有較大的資源配置權(quán)，但地方政府基于經(jīng)濟理性，偏向于能創(chuàng)造教育政績、拉動經(jīng)濟增長的辦學(xué)行為，使資源日益集中于“超級中學(xué)”，“超級中學(xué)”向下挖掘優(yōu)質(zhì)生源，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生和教師，導(dǎo)致縣級高中的衰敗。(2)“條塊分割”的政府行政架構(gòu)，進一步加劇教育事業(yè)在資源投入與配置之間的長期失衡，基礎(chǔ)教育經(jīng)費在縣級財政中面臨著“主”不起來的危險，緊接著就會帶來地方政府削減教育經(jīng)費開支、降低教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、民眾對教育資源分配不滿、優(yōu)質(zhì)教育需求得不到回應(yīng)等問題。(3)生源的可流動性以及地區(qū)之間生源競爭市場的形成，讓縣域教育陷入強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)之中，雖然誰都覺得有問題，但誰都無法改變現(xiàn)狀。

　　因此，必須認(rèn)真思考：如何協(xié)調(diào)縣域內(nèi)部各主體的利益和資源，充分調(diào)動各方改善和發(fā)展教育的積極性，真正做到“以縣為本”，著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，而不是緊盯著從外部競爭中勝出，重新點燃當(dāng)?shù)孛癖妼逃南Ｍ?/p>

　　本文原載《文化縱橫》，原題為《被抽空的縣級中學(xué)：縣域教育生態(tài)的困境與突破》，篇幅所限，內(nèi)容有所編刪。文章僅代表作者觀點，供諸君思考。

　　被抽空的縣級中學(xué)：

　　縣域教育生態(tài)的困境與突破

　　問題的提出

　　改革開放四十年以來，隨著基層教育現(xiàn)實問題的變化，中國的基礎(chǔ)教育管理體制改革也在不斷調(diào)整。總體來看，此項改革采取了一條以地方財稅制度為基本前提，利用政府組織資源逐步推進，并融合市場所釋放的自由活動空間和自由流動資源的漸進道路。

　　1985年 中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，確定了基礎(chǔ)教育由地方負責(zé)、分級管理的原則。此次改革的指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。這一總體思路為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)。1986年通過的《義務(wù)教育法》、1992年頒布的《義務(wù)教育法實施細則》和1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，都進一步明確和細化了“地方負責(zé)、分級管理”這一原則，加大縣級政府在教育經(jīng)費、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)。

　　2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。自此，分級管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級管理改為省、地、縣三級管理，“縣”級政府作為基礎(chǔ)教育管理責(zé)任主體和資源中心的地位得以確定。正是在這一體制中，縣級政府擁有的資源分配權(quán)使其成長為市場取向改革的倡導(dǎo)者和組織者，其制度供給能力和意愿決定了縣域內(nèi)教育生態(tài)演變的方向、形式和主導(dǎo)因素。

　　一些學(xué)者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種由供給方主導(dǎo)縣域教育制度變遷的模式，初期摩擦成本較低，看起來構(gòu)成了多贏局面，因此孕育了蓬勃的基礎(chǔ)教育生態(tài)。然而，經(jīng)過十幾年的發(fā)展演變，原來通過小步子增量改革來緩和的看似不起眼的矛盾，卻最終固化成了難以化解的結(jié)構(gòu)性問題。本文所調(diào)研的P縣高級中學(xué)（簡稱“P中”）的衰落，在某種程度上集中體現(xiàn)了當(dāng)前縣域教育困局的形成機制；而P中近年在這一體制下進行的制度創(chuàng)新，則為我們思考如何破局提供了有益經(jīng)驗。

　　P中的基本情況

　　P縣經(jīng)濟比較落后，40多萬人口，山區(qū)地形，交通不便，一年財政收入僅有8億?？h內(nèi)總共有三所高中，只有P中位于縣城，其余兩所高中坐落在農(nóng)村。P中已有90多年歷史，生源大部分來自農(nóng)村。P中歷史上曾經(jīng)輝煌過，本世紀(jì)初還獲得了省示范高中的稱號。但過去十年來卻逐漸走向“衰敗”，典型表現(xiàn)就是生源流失情況比較嚴(yán)重。

　　P縣位于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的邊緣地帶，在交通發(fā)展和城市化進程的影響下，中心城市和發(fā)達地區(qū)對資源的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝瞬糯罅苛魇?。由于缺乏具有輻射和帶動作用的支柱產(chǎn)業(yè)，讀書升學(xué)依然是當(dāng)?shù)厝烁淖兠\的主要出路。但是，P中生源流失的惡性循環(huán)，使得縣里凡是對教育有所期待的百姓都怨聲載道，學(xué)生家長只能自謀“出逃之路”。2016年，P縣中考前100名學(xué)生僅有15人留在本縣就讀高中。“出走”的學(xué)生要么是家庭條件較好把孩子送走，要么是被外地民辦學(xué)校以高額的獎學(xué)金挖走，要么是成績達到了地級市公辦優(yōu)質(zhì)高中的分?jǐn)?shù)線而被合理合法地錄取走。

　　在P縣家長、教師和學(xué)校管理者看來，P中的衰落主要是縣政府的問題。他們認(rèn)為政府各個部門都把P中當(dāng)成一塊“肥肉”，安插很多干部家屬和親戚在學(xué)校任職，或者做與學(xué)校相關(guān)聯(lián)的“生意”，這直接導(dǎo)致了P中內(nèi)部管理混亂。P中全校學(xué)生2000多人，教師200多人，但行政級別特別多。由于擔(dān)任行政職務(wù)工資較高，且課時量較少，教師大多數(shù)都想當(dāng)官。

　　P中的命運不是孤例，其衰敗不僅是縣域內(nèi)的情勢使然，更有來自外部資源優(yōu)勢比拼下生源走向的強烈影響——這是當(dāng)前縣中發(fā)展的普遍性問題。學(xué)生的跨區(qū)域流動，是在更上位的政策許可和政策誘導(dǎo)下的趨勢性行為。處于資源比較優(yōu)勢格局中的“超級中學(xué)”向下挖掘優(yōu)質(zhì)生源，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生和教師，一層一層地把焦慮往資源較弱的地方轉(zhuǎn)移，最終讓縣域農(nóng)村民眾對教育的希望逐漸破滅。P中是我國各地縣級政府在過去一系列教育改革背景下的“典型縮影”。

　　不論社會和經(jīng)濟如何發(fā)展，教育特別是高中教育，始終在維系一地的可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性的托底作用。普通高中教育是高級階段的、高水平的基礎(chǔ)教育，帶有國民性、基礎(chǔ)性的特征。普通高中教育，既是義務(wù)教育的延續(xù)，又是高等教育的基礎(chǔ)。從我國目前的現(xiàn)實情況來看，普通高中教育不屬于義務(wù)教育的組成部分，同時在高等教育大眾化背景下又面臨著在整個教育系統(tǒng)中重新定位的問題。當(dāng)教育改革越來越以優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為藍本倡導(dǎo)和引領(lǐng)“拔尖創(chuàng)新”式的精英教育時，我們更需要關(guān)注處于最底層的縣域教育狀況。中國的2000多個縣容納了全國50%以上的學(xué)生，它們就是中國教育的底色和普通教育賴以生存的基礎(chǔ)。

　　基于上述對“以縣為主”的基礎(chǔ)教育政策過程的簡要梳理，本文將考察在行政管理體制和生源市場競爭的雙重壓力之下，各個利益主體在具體情境中采取了哪些行動；并討論他們的行動和心態(tài)如何影響了縣域教育生態(tài)，分析“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制在當(dāng)下遭遇的實質(zhì)問題。

　　“以縣為主”體制下各利益主體的行動

　　在市場資源匱乏的情況下，縣域教育成為觀察縣政府治理基礎(chǔ)教育的試驗場。在響應(yīng)各種改革過程中，縣政府、教育局、學(xué)校、教師、學(xué)生和家長以及社會公眾的心態(tài)發(fā)生了很大的變化，頻繁的改革導(dǎo)致各方對未來不再有穩(wěn)定的預(yù)期。本部分將著重描述在已然衰落的縣域教育生態(tài)下，即便面對巨大的不確定性風(fēng)險，核心利益主體如何直面農(nóng)村基礎(chǔ)教育的客觀現(xiàn)實，讓P中扎根于本地的社會情境，回應(yīng)當(dāng)?shù)毓姷臉闼亟逃枨蟆?/p>

　?。ㄒ唬┛h政府與教育局：資源配置權(quán)vs教育事業(yè)主導(dǎo)權(quán)

　　在“以縣為主”的管理體制中，中央和省級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育只負有規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)的責(zé)任；地市級政府除了負有向特殊貧困地區(qū)的縣級政府實行轉(zhuǎn)移支付責(zé)任以外，基本上只發(fā)揮檢查和督導(dǎo)功能；“縣”級政府承擔(dān)了發(fā)展轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)教育的主要職能。有研究者發(fā)現(xiàn)，我國基礎(chǔ)教育管理確實存在條塊分割的體制性矛盾，這種矛盾來源于教育系統(tǒng)內(nèi)部的事業(yè)主導(dǎo)權(quán)與地方政府資源配置主導(dǎo)權(quán)之間的矛盾。處于“條塊結(jié)合”中心地位的教育局局長,其主要工作內(nèi)容即為努力平衡和協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，以實現(xiàn)本地教育利益最大化，但地方政府的行政意圖仍然起主導(dǎo)作用。這個矛盾在P縣表現(xiàn)得尤為突出。

　　在“以縣為主”的教育管理體制下，已有的資源和權(quán)力分配格局難以改變，尋求外部力量支持，以增量改革的方式來攪動沉睡的辦學(xué)活力，是一個已有大量經(jīng)驗可供借鑒的模式。P中時任教育局長對P中的改革也以此為整體思路，大刀闊斧推進委托管理，即地方政府以契約的方式向教育機構(gòu)購買公共服務(wù)，以期引入優(yōu)質(zhì)教育資源、創(chuàng)新教育管理體制。盡管縣教育局前期已就這一模式進行了廣泛調(diào)研，但政府要將公辦學(xué)校（尤其是縣中）交由一個外部教育機構(gòu)來管理，還是引起了縣里很大的爭議。

　　掌管全縣資源配置的縣委縣政府，對教育部門改革的態(tài)度也充滿了不確定性。P中一位經(jīng)驗豐富的校領(lǐng)導(dǎo)的觀察是這樣的：“上面領(lǐng)導(dǎo)層基本上有相當(dāng)部分是不支持的，現(xiàn)在的教育局長和前任縣委書記是支持的，但前任縣委書記還沒來得及開展就調(diào)走了，現(xiàn)任縣委書記不支持也不反對，就說試一試。改革是在上面高度不一致的情況下推行的，動了很多人的蛋糕。”

　　在充斥著反對聲的輿論中，教育局局長毅然決然地繼續(xù)推行托管改革。他從政策依據(jù)、成功范例、專家意見等方面，對P中托管的合理性和可行性進行了論證。以縣中改革為由，教育局從縣政府的財政資源盤子切到了一塊不小的“蛋糕”，聘請教育局和外部托管機構(gòu)雙方公認(rèn)的第三方機構(gòu)，對新組建的學(xué)校管理團隊進行評估考核，成功規(guī)避了縣內(nèi)封閉且堅固的權(quán)力結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系的束縛。教育局長終于在上任一年后實現(xiàn)了P中的正式托管，將市場化激勵模式引入處于近乎休眠狀態(tài)的縣內(nèi)教育生態(tài)。

　?。ǘ┩泄芊胶蛯W(xué)校管理團隊：市場激勵模式vs基礎(chǔ)教育托底

　　從簽訂的合同來看，教育局對托管方充滿誠意：“委托管理期間，中標(biāo)人擁有辦學(xué)自主權(quán)（如教師選聘、學(xué)生招錄等）和學(xué)校人、財、物的管理權(quán)限。學(xué)校法人由中標(biāo)人擔(dān)任，中標(biāo)人依照合同約定的權(quán)利與義務(wù)對學(xué)校實施全面管理。”托管方的加入，為P中引入了具有先進教學(xué)理念的校長團隊，搭建起了接觸其他地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育的橋梁，成功地把原本閉塞的縣中放置在全國性的教育體系中進行自我考察。在學(xué)校內(nèi)部管理方面，推行扁平化、分布式的“三部四中心”體系，即成立三個年級部以及教師發(fā)展中心、學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)中心、行政中心和后勤服務(wù)中心，通過下放權(quán)力來激發(fā)教師的活力與創(chuàng)造力。在教師待遇方面，在總體辦學(xué)經(jīng)費不變的情況下，取消之前的不規(guī)范經(jīng)費支出，整體提高教師薪資標(biāo)準(zhǔn)，并為教師提供免費早餐。這些改變開始讓P中重新煥發(fā)生機，教師們對現(xiàn)任校長團隊的接納和認(rèn)可程度相對較高。

　　托管方和縣教育局之間歸根結(jié)底是市場契約關(guān)系，需要完成合同規(guī)定的任務(wù)才算達標(biāo)。教育局給托管方規(guī)定的核心任務(wù)是：“確保托管后高考重本率前三年以每年15%的比例遞增，后三年以每年10%的比例遞增；本科率（即二本入圍率）前三年以平均每年10%的比例遞增，后三年實現(xiàn)穩(wěn)步增長。”為了完成合同規(guī)定的任務(wù)，學(xué)校管理團隊從高三年級入手推行強硬措施，試圖在短期內(nèi)大幅提升學(xué)生成績。例如，給各個班級安排升學(xué)指標(biāo)，升學(xué)結(jié)果直接和教師績效掛鉤；設(shè)置相對容易的高考科目如日語來取代部分學(xué)生的薄弱科目英語。這些行為可能有違反教育規(guī)律之嫌，但對于所有關(guān)心縣域教育的人來說，提高高考升學(xué)率是最能提振人心的。

　?。ㄈ?ldquo;以不變應(yīng)萬變”的教師：經(jīng)濟績效vs專業(yè)發(fā)展

　　P中的大多數(shù)教師都與學(xué)校一起經(jīng)歷從高峰到谷底的跌宕。與局長和校長不同的是，他們不會被頻繁更替，也基本上缺乏離場能力。在過去的十余年中，近半數(shù)教師認(rèn)為學(xué)校缺乏明確的發(fā)展目標(biāo)，長期處于“吃老本”的狀態(tài)，并沒有及時察覺和回應(yīng)當(dāng)?shù)厝罕妼?yōu)質(zhì)教育資源的強烈需求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)生源不斷流失。P中沒有作為一所學(xué)校應(yīng)該具備的自主決策權(quán)，縣政府經(jīng)常直接插手學(xué)校的教學(xué)和管理事務(wù)。在教師看來，學(xué)校管理層顯得無能和武斷。在缺乏組織認(rèn)同的情況下，教師無法將學(xué)校發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為個人投入。原本自我要求較高的老師也不愿意繼續(xù)投入或者降低對自身的要求，從而逐漸影響整個學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，逐漸形成群體性的怠惰心態(tài)。隨之而來的是連年高考成績不好，嚴(yán)重打擊了教師的積極性，形成了惡性循環(huán)。

　　另一方面，端著一個政府給的“鐵飯碗”的縣中教師，既不同于市場化雇傭關(guān)系中的雇員，不用時刻面臨篩選和淘汰的競爭，因此并不需要積極主動地預(yù)測、應(yīng)對和適應(yīng)變化、挑戰(zhàn)和風(fēng)險；他們也不同于政府公務(wù)員，后者時刻面臨著晉升壓力，需要用政績在政治錦標(biāo)賽中保持和維護自己的既得利益和地位優(yōu)勢。因此，在流動性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會拘泥于原有的認(rèn)知水平和評價體系，很難跳出原有的舒適圈，進行相對客觀的自評和他評。

　　一般來說，教師作為專業(yè)人員在當(dāng)?shù)叵碛休^高的社會聲望，加上學(xué)校管理機制粗放，缺乏淘汰和競爭機制，使得他們有足夠的職業(yè)資本保持高傲和不合作的態(tài)度。年齡偏大的教師可能認(rèn)為自己已經(jīng)到了可以坐享其成的年紀(jì)，職業(yè)晉升似乎已經(jīng)不是最重要的事情，他們通常會用“以不變應(yīng)萬變”的態(tài)度面對教育領(lǐng)域的各種變化和革新。教師間密切的私人關(guān)系更是加速了保守勢力的形成，怠惰和追求享樂已經(jīng)成為正常的文化生態(tài)。

　?。ㄋ模┗?ldquo;走”或“留”的學(xué)生和家長：擇校資本vs離場能力

　　高速發(fā)展的社會經(jīng)濟逐漸改變了P縣閉塞的環(huán)境，便利的交通拉近了周邊縣市的距離。越來越多的學(xué)生家長走出縣城看到了外面的世界，市場化的辦學(xué)行為也為P縣學(xué)生就學(xué)提供了更多的選擇。城鎮(zhèn)化進程更加劇了中心城市的“虹吸效應(yīng)”，中大型城市把有上進心的、敢于打拼的、敢于在事業(yè)上做出成就的人都吸走以后，留下的多是在市場上沒有競爭力的人。經(jīng)濟越落后的地方，教育應(yīng)越給人以希望。因為在殘酷的社會競爭和懸殊的“體腦差異”面前，多數(shù)家長都是曾經(jīng)的“失敗者”。在社會階層躍升渠道愈發(fā)狹窄的背景下，他們不希望孩子重復(fù)自己的人生道路，于是不惜一切代價把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴(yán)重的“趨利”心理和焦慮氛圍，一味地希望孩子進入最好的學(xué)校、跟著最好的老師、考入最好的大學(xué)。

　　然而，家長缺乏一定的信息渠道和鑒別能力，他們簡單地將“最好的”等同于“城里的”，認(rèn)為“省會比地級市好，地級市肯定比縣城好，縣城又會比農(nóng)村好”。在P中教師看來，這種虛榮和狹隘的教育觀和擇校觀，加速了P中優(yōu)質(zhì)生源的流失。

　　“擇校資本”的多寡在一定程度上決定著家長的“離場能力”。學(xué)生家長憑借家庭經(jīng)濟能力、孩子學(xué)習(xí)成績或社會人脈關(guān)系等擇校資本，讓孩子到地市優(yōu)質(zhì)學(xué)校或有學(xué)費優(yōu)惠政策的民辦學(xué)校就讀。沒能離開的學(xué)生基本上都是周邊農(nóng)村的孩子，他們中有很多是留守兒童，家庭情況復(fù)雜，父母文化水平低，無法為學(xué)生提供經(jīng)濟、文化甚至情感方面的支持。這些學(xué)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、對未來感到迷茫的孩子，成為學(xué)校老師和當(dāng)?shù)亟逃?ldquo;嫌棄”的對象，甚至成為縣中由盛轉(zhuǎn)衰、一蹶不振的“背鍋俠”。

　　不得不承認(rèn)，留守P中的學(xué)生在家庭背景、學(xué)業(yè)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)投入、競爭意識和職業(yè)規(guī)劃方面確實處于弱勢的地位。他們很少有機會參與課外補習(xí)，而是把大多數(shù)的課余時間都放在刷手機、看電視和做兼職上，只有非常少數(shù)的重點班學(xué)生才會有意識地進行額外的學(xué)業(yè)訓(xùn)練。他們不了解嚴(yán)峻殘酷的社會形勢，也沒有想過自己以后要選擇什么樣的大學(xué)、從事什么職業(yè)、在什么地方發(fā)展，大多數(shù)學(xué)生還是想在本地生活。這些孩子的家長們坦言能來P中讀書已經(jīng)是最好的選擇，因為他們不大知道更好的選擇是什么，也沒有任何資源和關(guān)系幫助孩子離開這里。然而，在不少教師的眼中，這些孩子是“不值得投入”的，因為他們注定考不上理想的大學(xué)，也注定會進入社會的底層。但是孩子們對于課堂和教育還是有著基本的感知和鑒別能力，有半數(shù)的同學(xué)對學(xué)校的教學(xué)工作、課程安排、學(xué)習(xí)氛圍、課堂紀(jì)律、衛(wèi)生狀況和宿舍環(huán)境表示不滿。

　　學(xué)生和家長的選擇在一定程度上折射出社會經(jīng)濟高速發(fā)展所帶來的階層分化。當(dāng)優(yōu)勢階層選擇逃離這里的時候，留下來的就是最大多數(shù)的普通民眾的孩子。在職業(yè)教育處于整個教育體系的“鄙視鏈”末端的文化語境當(dāng)中，他們同樣也不愿意選擇就讀職高或高職。在普遍盛行的精英教育的標(biāo)準(zhǔn)下，這些學(xué)生注定無法成為高考的佼佼者，也無法逃離父輩社會底層的命運。但他們的命運可能才是中國基層教育和基層社會最真實的底色。當(dāng)傷痕累累的學(xué)生進入社會的時候，很難說受到傷害的到底是“他們”還是“我們”。

　　縣域教育的困局與破解

　　“以縣為主”是過去二十年來我國基礎(chǔ)教育管理領(lǐng)域的制度安排，其意圖在于緩解“分級辦學(xué)，分級管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾和沖突。但從實際情況來看，在我國區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實國情的制約下，只講“以縣為主”尚不能夠滿足人們對于教育公平和質(zhì)量的新要求。我們還必須認(rèn)真思考，如何協(xié)調(diào)縣域內(nèi)部各主體的利益和資源，并充分調(diào)動各方改善和發(fā)展教育的積極性。

　　從本文的案例縣來看，“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的行政性放權(quán)，使縣政府擁有了較大的資源配置權(quán)，從而擁有實現(xiàn)自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎(chǔ)教育所負載的公共價值不一定相容。這是因為，教育投資回報的長期性，導(dǎo)致教育部門在國家體系結(jié)構(gòu)中往往被視為消耗性而非產(chǎn)出性部門，因而缺乏足夠的話語權(quán)，處于較為弱勢的地位。而在GDP政績觀導(dǎo)向下，地方政府容易基于經(jīng)濟理性，對國家教育政策選擇性執(zhí)行，放縱那些違反政策法律規(guī)定卻能創(chuàng)造教育政績、拉動經(jīng)濟增長的辦學(xué)行為。那些可以在一省之內(nèi)“掐尖”的“超級中學(xué)”，即是此行為的結(jié)果之一。而P中所代表的縣級高中的衰敗，與“超級中學(xué)”則是一體兩面的關(guān)系，兩者都是這種體制下必然會出現(xiàn)的副產(chǎn)品。

　　此外，“條塊分割”的政府行政架構(gòu)，進一步加劇了教育事業(yè)所需要的巨大投入與資源配置權(quán)之間的長期失衡狀態(tài)。我國基礎(chǔ)教育管理模式是條塊結(jié)合、以塊為主、地方政府負責(zé)統(tǒng)籌，而教育行政部門管理以系統(tǒng)內(nèi)部為主，更多的是教育業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。縣教育局在職責(zé)規(guī)定和事業(yè)規(guī)劃上，以“條”為主，呈現(xiàn)出自上而下的同構(gòu)特征，這是事業(yè)指導(dǎo)和信息傳達的需要；而教育局局長的職權(quán)任命和工作評價，則以塊為主，取決于地方政府。因此，縣教育局執(zhí)行教育政策所需的財權(quán)、事權(quán)同時來源于兩個上級。囿于地方政府資源配置主導(dǎo)權(quán)，且個人工作績效評價權(quán)在地方政府，教育局局長在執(zhí)行政策時，往往優(yōu)先考慮地方政府的行政意圖。結(jié)果，教育局局長的素質(zhì)特征、教育局的行政模式都帶有很強的地方政府色彩，而不一定符合教育事業(yè)的需要。因此，基礎(chǔ)教育經(jīng)費在縣級財政的龐大需求中面臨著“主”不起來的危險，緊接著就會帶來地方政府削減教育經(jīng)費開支、降低教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、民眾對教育資源分配不滿、優(yōu)質(zhì)教育需求得不到回應(yīng)等問題。

　　最后，生源的可流動性以及地區(qū)之間生源競爭市場的形成，讓縣域教育陷入強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)之中。這也是條塊分割問題在教育行政領(lǐng)域的特殊性所在。縣政府雖是制度的供給方和權(quán)力中心，但其教育事權(quán)卻相當(dāng)模糊，因此難以穩(wěn)定維持基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。特別是非義務(wù)教育階段的高中，雖然是一縣之內(nèi)基礎(chǔ)教育的 階段，但由于主要被當(dāng)作升讀大學(xué)的過渡，同時又缺乏《義務(wù)教育法》那樣強有力的國家法規(guī)約束，因此無法持續(xù)獲得穩(wěn)定的財政資源投入。當(dāng)一縣之內(nèi)的教育無法滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育的需求時，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區(qū)之間，便構(gòu)成了教育系統(tǒng)內(nèi)的競爭市場。在單一的以升學(xué)為導(dǎo)向的教育質(zhì)量評判標(biāo)準(zhǔn)面前，生源就成了這個市場中的流動資源，高考升學(xué)率就是市場的價格信號，生源爭奪便是市場競爭行為。

　　各個利益相關(guān)者愈來愈理解這種市場邏輯，進而或主動或被動地投身進去。雖然誰都覺得有問題，但誰都無法改變現(xiàn)狀。單一的評價標(biāo)準(zhǔn)激勵的是清晰的教育投入標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生和家長奉行的是簡單的擇校和升學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。像P中這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的普通公辦高中，在這種競爭邏輯下，顯然只能接受優(yōu)質(zhì)生源流失、 師資調(diào)走，繼而財政投入意愿不足的局面，這是“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的困局。從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，這個局面似乎根本不是困局，因為在優(yōu)勝劣汰、自由選擇、用腳投票的原則下，這些結(jié)果都是合理的。然而，教育不是經(jīng)濟，基礎(chǔ)教育更不應(yīng)該只用經(jīng)濟邏輯來度量。當(dāng)基礎(chǔ)教育的衰敗蠶食了民眾對政府的信任、對國家制度的認(rèn)同以及對未來的希望時，毫無疑問這就是應(yīng)該被嚴(yán)肅對待的社會道路選擇的問題。

　　另一方面，值得注意的是，P中扎根本地摸索出來的管理運作實踐，目前已取得不錯的改革效果。P縣教育局局長引進托管機構(gòu)之后，P中的各項升學(xué)指標(biāo)都獲得了突破性的提升。當(dāng)然，升學(xué)率只是高中教育質(zhì)量的一方面衡量指標(biāo)，但這一進步也足以讓衰敗中的縣中看到了重新振興的希望。

　　這也提醒我們，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，也為破解當(dāng)前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因為在這一體制下，縣級政府獲得了完全的獨立處置權(quán)和市場主體身份，從而為市場資源的介入創(chuàng)造出了極大的空間。這讓縣政府有可能憑借制度創(chuàng)新吸納資源，引入市場化思維改革僵化的教育管理體制，攪動凝固的本地權(quán)力結(jié)構(gòu)與人際關(guān)系。而當(dāng)處于條塊結(jié)合處的教育局局長能夠抓住機會，利用這種空間進行制度創(chuàng)新，也可以迅速重新激發(fā)“以縣為主”體制的活力，真正做到“以縣為本”，讓縣域成為所有生長在這里的人的根基和本源，著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，而不是緊盯著從外部競爭中勝出，重新點燃當(dāng)?shù)孛癖妼逃南Ｍ?/p>