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　　原標題：村小校長責權失衡的現(xiàn)實鏡況

　　（一）應有權力與實有權力不匹配

　　關于村小校長的權力，調研對象中70.5%的村小校長認為“實際權力不夠”，24.1%的認為“說不清”。村小校長的應有權力與實際權力不匹配，實際權力不足主要表現(xiàn)為三方面。

　　1.人事權不充分

　　作為村小的行政最高負責人，校長理應有權對學校內部的各種人力資源進行合理配置和調整，《教育法》第二十八條也規(guī)定：“校長有權聘任教師及其他職工，實施獎勵和處分。”但從現(xiàn)實情況來看，29.5%的村小校長認為自己的人事權不充分，57.8%的村小校長認為自己幾乎沒有人事權。具體地，有97.6%的村小校長認為自己沒有學校教師的招考、招聘的權力；當學校出現(xiàn)不合格教師時，98.2%的村小校長認為自己無權辭退；40.7%的村小校長認為自己“沒有權力”對教師實施獎勵和處分。

　　對于村小來講，受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，其人事權大多在上級教育行政部門的人事主管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)。學校中層管理人員一般由縣級教育行政部門任免，而對于教師的招聘和分配，也一般都由縣級人事部門會同縣級教育行政部門來運作，將招聘的教師分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)往往會優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，導致有22.8%的村小校長認為近三年學校新進的教師不是學校所急需的。村小校長人事管理的無權作為，使學校領導和教師各行其是、各自為政，難以結成共同體，而村小校長則成了名副其實的“管家婆”。

　　2.財權不完整

　　村小校長財權不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般規(guī)模小、數(shù)量多，且分布分散，很多地方為了方便教育教學經費的管理，或者是“擔心經費使用不規(guī)范”，不給村小放權；另一方面，財權是核心權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)認為控制財權是能夠控制村小的最有效手段，所以將村小的財權壓縮收緊。認為村小校長的財權“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別占50.9%和19.1%，50.6%的村小沒有獨立的銀行賬戶。

　　在經費使用方面，96.6%的村小要先將超過1000元的支出預算上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)，而撥付往往需要經由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)審核后才能下?lián)?，經費的具體使用情況，要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)審核。如此煩瑣的程序，導致村小的一些急需經費支出和靈活使用經費的項目被迫流產。而且，村小校長對于學校經費沒有完整的使用權，學校列支的項目和數(shù)量也受到嚴格的控制。有村小校長坦言：“政府用于學?；ê蛢x器購置的財政撥款，具體用在哪兒、用多少，全由上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)說了算，我們根本插不上話。”

　　3.辦學自主權不足

　　認為村小校長的辦學自主權“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別占56.9%和18.0%。具體來看，關于村小的發(fā)展規(guī)劃及其實施，39.4%的村小校長認為“完全由上級教育主管部門說了算”，不足12%的校長認為“學校說了算”。就學校招生規(guī)模和數(shù)量，43.6%的村小校長認為“完全由上級教育主管部門說了算”，不足22%的村小校長認為“學校說了算”。校長個人的辦學思想和理念在學校的落地，僅有16.0%的村小校長認為“完全可以自己做主”?？梢姡逍〉陌l(fā)展規(guī)劃、招生規(guī)模等事項，大多由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)決定。如此，村小校長其實僅僅是村小的被動管理者，而非主動辦學者。

　　教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學區(qū)對村小事務的大包大攬，使村小校長的辦學自主權不充分。久而久之，一方面導致村小校長出現(xiàn)了對村小發(fā)展的“群體無意識”，極大地影響了校長的辦學積極性和理想抱負的實現(xiàn)；另一方面導致村小辦學缺乏個性和特色，千校一面，活力不強，發(fā)展后勁不足。

　?。ǘ┴熑闻c權力不對等

　　同是校長，村小校長實際上擔負著諸多相對于城市學校校長、大規(guī)模學校校長之額外的工作和責任。對內，不少村小校長不僅需要面對學校教師少、流失嚴重的問題，還要面對占比較大、缺失家庭教育的學生以及受教育水平偏低、教育觀念落后的學生家長，更要想方設法地做好“控輟保學”工作。對外，村小校長要奔波周旋于村委、縣鄉(xiāng)級政府部門和教育行政部門來解決學校的活動經費、基建和歷史欠賬等問題。調查中，96.9%的校長認為“責任過多”，98.8%的校長認為“責任大于、多于權力”，由此導致的責權不對等也是其責權失衡的一個重要表現(xiàn)。在此僅以學生安全責任為例。

　　當前，村小有大量留守兒童，多數(shù)村小有大量的寄宿學生，這使村小校長必然要擔負大量繁重的學生安全責任，“學生安全、不出事”成為部分村小校長的最大期望。調查中83.6%的校長認為，現(xiàn)實中學校的工作“學生安全第一”，而教育教學和教師發(fā)展自然居于次要位置。有許多村小的學生校外實踐活動被取消，94.5%的校長認為最主要的原因是“學校擔心學生出現(xiàn)安全問題”。此外，35.0%的村小校長認為學生在放學后校外發(fā)生的飲食安全、人身安全、交通安全等問題，事實上學校“承擔責任”。目前，學生安全已然成為懸置在村小校長頭上的一把“利劍”，這導致“不求有功，但求無過”成為一些村小校長的為“官”之道。村小校長承擔了本不應承擔的責任，一方面加大了校長的管理壓力，另一方面也使校長不能很好地盡職權內的責任。

　?。ㄈ┬姓熑味嘤趯I(yè)權力

　　一般而言，校長的行政責任主要包括負責學校內部的行政事務和教育主管部門交辦的其他行政事務的責任，旨在保證學校的整體運行以及學校發(fā)展目標的實現(xiàn)。而校長的專業(yè)權力主要體現(xiàn)為對學校課程和教學的領導權、引領帶動教師專業(yè)發(fā)展的權利。理想中的專家型、教育家型校長，除了要擔負必要的行政責任以外，更重要的是行使、表達相應的專業(yè)權力。

　　但從現(xiàn)實情況來看，89.4%的村小校長認為“村小校長的行政責任多于專業(yè)權力（包括引領學校教學、促進教師發(fā)展等方面）”。經常感到學校內部的行政事務“過多”和“較多”的村小校長分別占60.9%和34.8%。認為學校內部的行政事務對教育教學“有很大的負面影響”和“有一定的負面影響”的村小校長分別為38.7%和59.4%。村小校長整日忙于處理學校內部的行政事務，且事無巨細，難以分出輕重緩急，對于其具有的專業(yè)權力的行使和表達往往無暇顧及、力不從心，自然就出現(xiàn)了“事務型”“會議式”的校長。

　　除此之外，承辦和應付教育主管部門和其他部門交辦的其他行政事務的行政責任，干擾了村小校長專業(yè)權力的行使，也干擾了村小正常的教育教學活動。認為村小校長及其村小承辦和應付教育主管部門的行政事務“過多”和“較多”的校長分別為58.9%和38.8%，認為這些行政事務對村小教育教學、學校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為48.4%和26.4%；認為校長及其村小承辦和應付非教育主管部門的行政事務“過多”和“較多”的校長分別為68.9%和28.3%，認為這些行政事務對村小教育教學、學校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為44.4%和43.8%。

　　上述行政事務主要包括三大方面。一是上級部門對村小的督導、檢查活動頻繁，名目繁多，且大多數(shù)活動需要村小提前準備各種材料，而且在檢查活動的過程中，村小校長要迎來送往，全程陪同。二是村小校長要經常離開學校，去參加上級部門召開的會議，當面匯報情況，有時候還會被硬性要求參加與教育毫無關聯(lián)的部門的工作會議。上一學年離開學校、去參加上級部門組織的會議15次以上的村小校長占到41.4%，有的會議甚至需要村小校長在往返路途上花一整天的時間。三是上級部門下發(fā)的文件多，且多數(shù)是與村小教育教學和學校發(fā)展無關的文件，但都要求校長執(zhí)行落實。上一學年，30.5%的村小收到各個上級部門下發(fā)的文件超過200份，認為這些文件與村小教育教學和學校發(fā)展“較少有關”和“很少有關”的校長占比分別為44.6%和16.5%。這些情況使村小校長疲于應付，難以靜下心來關注學校的教育教學工作以及自身專業(yè)素質和水平的提高。

　　多重的“責任人”身份，使村小校長承擔了過多本不應承擔的行政責任，在這種情況下，校長很難真正扮演好學校管理者和教育者的角色，運用好應有的專業(yè)權力。2019年10月，“湖南湘西教師李田田”事件同樣反映出村小校長的相關行政責任過度干擾其專業(yè)權力的問題，也干擾了村小正常的教育教學，同時也折射出村小在整個教育管理體制中的邊緣地位，以及教師和校長的弱勢地位。