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　　原標(biāo)題：村小校長責(zé)權(quán)失衡的現(xiàn)實(shí)鏡況

　　（一）應(yīng)有權(quán)力與實(shí)有權(quán)力不匹配

　　關(guān)于村小校長的權(quán)力，調(diào)研對(duì)象中70.5%的村小校長認(rèn)為“實(shí)際權(quán)力不夠”，24.1%的認(rèn)為“說不清”。村小校長的應(yīng)有權(quán)力與實(shí)際權(quán)力不匹配，實(shí)際權(quán)力不足主要表現(xiàn)為三方面。

　　1.人事權(quán)不充分

　　作為村小的行政最高負(fù)責(zé)人，校長理應(yīng)有權(quán)對(duì)學(xué)校內(nèi)部的各種人力資源進(jìn)行合理配置和調(diào)整，《教育法》第二十八條也規(guī)定：“校長有權(quán)聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分。”但從現(xiàn)實(shí)情況來看，29.5%的村小校長認(rèn)為自己的人事權(quán)不充分，57.8%的村小校長認(rèn)為自己幾乎沒有人事權(quán)。具體地，有97.6%的村小校長認(rèn)為自己沒有學(xué)校教師的招考、招聘的權(quán)力；當(dāng)學(xué)校出現(xiàn)不合格教師時(shí)，98.2%的村小校長認(rèn)為自己無權(quán)辭退；40.7%的村小校長認(rèn)為自己“沒有權(quán)力”對(duì)教師實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分。

　　對(duì)于村小來講，受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，其人事權(quán)大多在上級(jí)教育行政部門的人事主管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)。學(xué)校中層管理人員一般由縣級(jí)教育行政部門任免，而對(duì)于教師的招聘和分配，也一般都由縣級(jí)人事部門會(huì)同縣級(jí)教育行政部門來運(yùn)作，將招聘的教師分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)往往會(huì)優(yōu)先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致有22.8%的村小校長認(rèn)為近三年學(xué)校新進(jìn)的教師不是學(xué)校所急需的。村小校長人事管理的無權(quán)作為，使學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師各行其是、各自為政，難以結(jié)成共同體，而村小校長則成了名副其實(shí)的“管家婆”。

　　2.財(cái)權(quán)不完整

　　村小校長財(cái)權(quán)不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般規(guī)模小、數(shù)量多，且分布分散，很多地方為了方便教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)的管理，或者是“擔(dān)心經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范”，不給村小放權(quán)；另一方面，財(cái)權(quán)是核心權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)認(rèn)為控制財(cái)權(quán)是能夠控制村小的最有效手段，所以將村小的財(cái)權(quán)壓縮收緊。認(rèn)為村小校長的財(cái)權(quán)“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別占50.9%和19.1%，50.6%的村小沒有獨(dú)立的銀行賬戶。

　　在經(jīng)費(fèi)使用方面，96.6%的村小要先將超過1000元的支出預(yù)算上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)，而撥付往往需要經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核后才能下?lián)?，?jīng)費(fèi)的具體使用情況，要上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)審核。如此煩瑣的程序，導(dǎo)致村小的一些急需經(jīng)費(fèi)支出和靈活使用經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目被迫流產(chǎn)。而且，村小校長對(duì)于學(xué)校經(jīng)費(fèi)沒有完整的使用權(quán)，學(xué)校列支的項(xiàng)目和數(shù)量也受到嚴(yán)格的控制。有村小校長坦言：“政府用于學(xué)?；ê蛢x器購置的財(cái)政撥款，具體用在哪兒、用多少，全由上級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)說了算，我們根本插不上話。”

　　3.辦學(xué)自主權(quán)不足

　　認(rèn)為村小校長的辦學(xué)自主權(quán)“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別占56.9%和18.0%。具體來看，關(guān)于村小的發(fā)展規(guī)劃及其實(shí)施，39.4%的村小校長認(rèn)為“完全由上級(jí)教育主管部門說了算”，不足12%的校長認(rèn)為“學(xué)校說了算”。就學(xué)校招生規(guī)模和數(shù)量，43.6%的村小校長認(rèn)為“完全由上級(jí)教育主管部門說了算”，不足22%的村小校長認(rèn)為“學(xué)校說了算”。校長個(gè)人的辦學(xué)思想和理念在學(xué)校的落地，僅有16.0%的村小校長認(rèn)為“完全可以自己做主”?？梢?，村小的發(fā)展規(guī)劃、招生規(guī)模等事項(xiàng)，大多由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)決定。如此，村小校長其實(shí)僅僅是村小的被動(dòng)管理者，而非主動(dòng)辦學(xué)者。

　　教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)對(duì)村小事務(wù)的大包大攬，使村小校長的辦學(xué)自主權(quán)不充分。久而久之，一方面導(dǎo)致村小校長出現(xiàn)了對(duì)村小發(fā)展的“群體無意識(shí)”，極大地影響了校長的辦學(xué)積極性和理想抱負(fù)的實(shí)現(xiàn)；另一方面導(dǎo)致村小辦學(xué)缺乏個(gè)性和特色，千校一面，活力不強(qiáng)，發(fā)展后勁不足。

　?。ǘ┴?zé)任與權(quán)力不對(duì)等

　　同是校長，村小校長實(shí)際上擔(dān)負(fù)著諸多相對(duì)于城市學(xué)校校長、大規(guī)模學(xué)校校長之額外的工作和責(zé)任。對(duì)內(nèi)，不少村小校長不僅需要面對(duì)學(xué)校教師少、流失嚴(yán)重的問題，還要面對(duì)占比較大、缺失家庭教育的學(xué)生以及受教育水平偏低、教育觀念落后的學(xué)生家長，更要想方設(shè)法地做好“控輟保學(xué)”工作。對(duì)外，村小校長要奔波周旋于村委、縣鄉(xiāng)級(jí)政府部門和教育行政部門來解決學(xué)校的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、基建和歷史欠賬等問題。調(diào)查中，96.9%的校長認(rèn)為“責(zé)任過多”，98.8%的校長認(rèn)為“責(zé)任大于、多于權(quán)力”，由此導(dǎo)致的責(zé)權(quán)不對(duì)等也是其責(zé)權(quán)失衡的一個(gè)重要表現(xiàn)。在此僅以學(xué)生安全責(zé)任為例。

　　當(dāng)前，村小有大量留守兒童，多數(shù)村小有大量的寄宿學(xué)生，這使村小校長必然要擔(dān)負(fù)大量繁重的學(xué)生安全責(zé)任，“學(xué)生安全、不出事”成為部分村小校長的最大期望。調(diào)查中83.6%的校長認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中學(xué)校的工作“學(xué)生安全第一”，而教育教學(xué)和教師發(fā)展自然居于次要位置。有許多村小的學(xué)生校外實(shí)踐活動(dòng)被取消，94.5%的校長認(rèn)為最主要的原因是“學(xué)校擔(dān)心學(xué)生出現(xiàn)安全問題”。此外，35.0%的村小校長認(rèn)為學(xué)生在放學(xué)后校外發(fā)生的飲食安全、人身安全、交通安全等問題，事實(shí)上學(xué)校“承擔(dān)責(zé)任”。目前，學(xué)生安全已然成為懸置在村小校長頭上的一把“利劍”，這導(dǎo)致“不求有功，但求無過”成為一些村小校長的為“官”之道。村小校長承擔(dān)了本不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，一方面加大了校長的管理壓力，另一方面也使校長不能很好地盡職權(quán)內(nèi)的責(zé)任。

　　（三）行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)力

　　一般而言，校長的行政責(zé)任主要包括負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)和教育主管部門交辦的其他行政事務(wù)的責(zé)任，旨在保證學(xué)校的整體運(yùn)行以及學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而校長的專業(yè)權(quán)力主要體現(xiàn)為對(duì)學(xué)校課程和教學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、引領(lǐng)帶動(dòng)教師專業(yè)發(fā)展的權(quán)利。理想中的專家型、教育家型校長，除了要擔(dān)負(fù)必要的行政責(zé)任以外，更重要的是行使、表達(dá)相應(yīng)的專業(yè)權(quán)力。

　　但從現(xiàn)實(shí)情況來看，89.4%的村小校長認(rèn)為“村小校長的行政責(zé)任多于專業(yè)權(quán)力（包括引領(lǐng)學(xué)校教學(xué)、促進(jìn)教師發(fā)展等方面）”。經(jīng)常感到學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)“過多”和“較多”的村小校長分別占60.9%和34.8%。認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)對(duì)教育教學(xué)“有很大的負(fù)面影響”和“有一定的負(fù)面影響”的村小校長分別為38.7%和59.4%。村小校長整日忙于處理學(xué)校內(nèi)部的行政事務(wù)，且事無巨細(xì)，難以分出輕重緩急，對(duì)于其具有的專業(yè)權(quán)力的行使和表達(dá)往往無暇顧及、力不從心，自然就出現(xiàn)了“事務(wù)型”“會(huì)議式”的校長。

　　除此之外，承辦和應(yīng)付教育主管部門和其他部門交辦的其他行政事務(wù)的行政責(zé)任，干擾了村小校長專業(yè)權(quán)力的行使，也干擾了村小正常的教育教學(xué)活動(dòng)。認(rèn)為村小校長及其村小承辦和應(yīng)付教育主管部門的行政事務(wù)“過多”和“較多”的校長分別為58.9%和38.8%，認(rèn)為這些行政事務(wù)對(duì)村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為48.4%和26.4%；認(rèn)為校長及其村小承辦和應(yīng)付非教育主管部門的行政事務(wù)“過多”和“較多”的校長分別為68.9%和28.3%，認(rèn)為這些行政事務(wù)對(duì)村小教育教學(xué)、學(xué)校發(fā)展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為44.4%和43.8%。

　　上述行政事務(wù)主要包括三大方面。一是上級(jí)部門對(duì)村小的督導(dǎo)、檢查活動(dòng)頻繁，名目繁多，且大多數(shù)活動(dòng)需要村小提前準(zhǔn)備各種材料，而且在檢查活動(dòng)的過程中，村小校長要迎來送往，全程陪同。二是村小校長要經(jīng)常離開學(xué)校，去參加上級(jí)部門召開的會(huì)議，當(dāng)面匯報(bào)情況，有時(shí)候還會(huì)被硬性要求參加與教育毫無關(guān)聯(lián)的部門的工作會(huì)議。上一學(xué)年離開學(xué)校、去參加上級(jí)部門組織的會(huì)議15次以上的村小校長占到41.4%，有的會(huì)議甚至需要村小校長在往返路途上花一整天的時(shí)間。三是上級(jí)部門下發(fā)的文件多，且多數(shù)是與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展無關(guān)的文件，但都要求校長執(zhí)行落實(shí)。上一學(xué)年，30.5%的村小收到各個(gè)上級(jí)部門下發(fā)的文件超過200份，認(rèn)為這些文件與村小教育教學(xué)和學(xué)校發(fā)展“較少有關(guān)”和“很少有關(guān)”的校長占比分別為44.6%和16.5%。這些情況使村小校長疲于應(yīng)付，難以靜下心來關(guān)注學(xué)校的教育教學(xué)工作以及自身專業(yè)素質(zhì)和水平的提高。

　　多重的“責(zé)任人”身份，使村小校長承擔(dān)了過多本不應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，在這種情況下，校長很難真正扮演好學(xué)校管理者和教育者的角色，運(yùn)用好應(yīng)有的專業(yè)權(quán)力。2019年10月，“湖南湘西教師李田田”事件同樣反映出村小校長的相關(guān)行政責(zé)任過度干擾其專業(yè)權(quán)力的問題，也干擾了村小正常的教育教學(xué)，同時(shí)也折射出村小在整個(gè)教育管理體制中的邊緣地位，以及教師和校長的弱勢(shì)地位。