摘要: 原標題：民辦幼兒園的低收入家庭負擔過重，學前教育如何均衡起點？ 學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事
原標題：民辦幼兒園的低收入家庭負擔過重，學前教育如何均衡起點？
學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。辦好學前教育、實現(xiàn)幼有所育，是黨作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實事的重大民生工程，關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩(wěn)定，關系黨和國家事業(yè)的未來。為了普及公平而有質量的學前教育，我們應當關注和探究家庭學前教育負擔以及如何通過改善政策和制度設計來減緩家庭的負擔。
此項研究基于 2019 年中國教育財政家庭調查數(shù)據(jù)( CIEFR-HS )，評估了家庭學前教育總體負擔以及地區(qū)和群體之間差異和不平等程度，獲得多種發(fā)現(xiàn)，能夠為普及可負擔、有質量的學前教育的政策制定提供實證支持，為未來學前教育資助制度的完善提供多重借鑒。
「學前教育」是指幼兒園學前教育機構對3-6周歲學齡前兒童根據(jù)一定的培養(yǎng)目標和幼兒的身心特點，實施的保育與教育。學前教育對個人、家庭和社會都非常重要。大量研究表明，高質量的學前教育對兒童尤其是弱勢群體兒童的認知和非認知技能的發(fā)展具有重要影響。
為確保普及優(yōu)質的學前教育，學前教育投入的充足性以及政府和家庭之間合理的成本分擔機制設計至關重要。在許多發(fā)達國家，政府承擔著資助學前教育的主要責任。例如，2017 年經(jīng)合組織（OECD）國家平均 71 %的學前教育資金來自公共財政，其中芬蘭和瑞典的比例超過 90 %。根據(jù)該報告，經(jīng)合組織國家 3 至5歲兒童的學前教育覆蓋率達到 85 %。然而，在許多低收入和中等收入國家，由于缺乏政府的支持，家庭承擔了大部分學前教育費用。研究還發(fā)現(xiàn)學前教育覆蓋率和覆蓋人群存在顯著且持續(xù)的社會經(jīng)濟不平等。
作為世界第二大兒童人口國家，中國在 2010 年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2010—2020）》中確定了「普及學前教育」的政策目標。中國政府高度重視學前教育的發(fā)展，近年來出臺了一系列政策以推動學前教育的普及、普惠、安全和優(yōu)質發(fā)展。
「學前教育普及」是確保城鄉(xiāng)學前教育資源全覆蓋，為每位幼兒提供享受學前教育的條件。具體表現(xiàn)在科學優(yōu)化幼兒園布局，科學測算學位供求，切實滿足適齡幼兒就近入園的需求。為保障學前教育普及，我國政府出臺了一系列政策措施。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2010-2020年）》明確提出，到 2020 年，普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育。在此基礎上，《「十四五」學前教育發(fā)展提升行動計劃》進一步提出了普及目標。為實現(xiàn)學前教育普及，我國加大了幼兒園建設力度，尤其是農村地區(qū)。通過新建、改擴建幼兒園，提高幼兒園覆蓋率，確保每個孩子都能就近入園。同時，積極發(fā)展公辦幼兒園，鼓勵和支持民辦幼兒園發(fā)展，滿足家長多樣化需求。在政策支持和資源配置的雙重作用下，我國學前教育普及率不斷提高。截至 2023 年，全國幼兒園數(shù)量達到 27.4 萬所，在園幼兒超過 4000 萬人，學前三年毛入園率達到 88.1 %。
「學前教育普惠」是減輕每個家庭學前教育的經(jīng)濟負擔。具體表現(xiàn)在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園由政府控價，減輕普通幼兒家庭經(jīng)濟負擔。為讓更多孩子享受到優(yōu)質學前教育，我國大力發(fā)展普惠性幼兒園。普惠性幼兒園具有收費合理、質量有保障的特點，有效解決了「入園貴」問題。截至 2023年，普惠性幼兒園在園幼兒占比達到 90.8 %。為鼓勵和支持普惠性幼兒園發(fā)展，我國政府設立了學前教育資助制度，對家庭經(jīng)濟困難幼兒給予資助。同時，對普惠性幼兒園給予生均經(jīng)費補貼，確保幼兒園正常運轉。我國高度重視普惠性幼兒園質量，建立了嚴格的監(jiān)管制度。加強對幼兒園教師、保育員、食品安全等方面的監(jiān)管，確保幼兒園安全、衛(wèi)生、健康。
近年來相繼出臺的政策文件也體現(xiàn)了中國政府對學前教育的全面規(guī)劃和戰(zhàn)略部署?！丁甘奈濉箤W前教育發(fā)展提升行動計劃》旨在進一步完善學前教育公共服務體系，提高普及普惠水平，確保到 2025 年，全國學前三年毛入園率達到 90 %以上，普惠性幼兒園覆蓋率達到 85 %以上，公辦園在園幼兒占比達到 50 %以上?！? 中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確提出到 2020 年，全國學前三年毛入園率達到 85 %，普惠性幼兒園覆蓋率達到 80 %；到 2035 年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系。《「十四五」縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》也體現(xiàn)了政府對基礎教育階段（包括學前教育）的整體提升和均衡發(fā)展的關注。
這些政策旨在通過優(yōu)化布局、增加資源供給、健全經(jīng)費投入機制、加強教師隊伍建設、完善監(jiān)管體系等措施，推動學前教育的高質量發(fā)展。
盡管政府一直努力增加學前教育財政投入，家庭繳納的學費仍舊是幼兒園、尤其是民辦園最主要的資金來源之一。整體上，我國家庭承擔著學前教育一半左右的成本，比 OECD 國家高很多。為了評估了家庭學前教育總體負擔以及地區(qū)和群體之間差異和不平等程度，為普及可負擔、有質量的學前教育的政策制定提供實證支持，北京大學魏易等人基于 2019 年中國教育財政家庭調查數(shù)據(jù)( CIEFR-HS )進一步擴展了先前關于中國家庭學前教育成本分擔的研究。研究有以下亮點：
首先，研究使用的 2019 年中國教育財政家庭調查數(shù)據(jù)( CIEFR-HS )具有全國和省級代表性。調查覆蓋了 29 個省/區(qū)/直轄市（不包括西藏、新疆、內蒙古、香港和澳門）、345 個城市/地區(qū)/縣、34643 戶家庭和 107008 個家庭成員。在中國，幼兒園通常接收 3-6 歲兒童，但 3 歲以下和 6 歲以上的兒童也可以上幼兒園。2019 年的樣本數(shù)據(jù)顯示，4085 名 3-6 歲兒童中有 2797 名在園兒童，凈入園率為 68.5 %；有 3415 名上幼兒園的幼兒，毛入園率為 83.6 %。研究重點關注在園兒童家庭，包括 3 歲以下和 6 歲以上仍然上幼兒園的兒童家庭，去掉沒有匯報學前教育支出的樣本，最終的樣本包括 3111 個家庭（占總樣本家庭數(shù)的 9 %）的 3371 名兒童。有 1 名在園兒童的家庭占比為 92.1 %，有2名在園兒童的家庭占比為 7.5 %，有 3-4 名在園兒童的家庭占比為 0.4 %。除了與子女教育相關的家庭支出，調查數(shù)據(jù)還提供了較為豐富的家庭背景信息。包括受訪戶家庭成員的年齡、受教育程度、婚姻情況、戶籍、家庭規(guī)模和結構、家庭年收入和消費支出。
其次，研究以家庭學前教育支出占家庭年消費總支出的 7 %作為門檻，評估了全國和各省的家庭學前教育負擔情況，并進一步呈現(xiàn)地區(qū)和群體之間學前教育負擔水平的差異和不平等程度。能夠幫助相關政策制定者更加有效地識別負擔過重家庭和學前學生資助政策瞄準的對象。研究定義，如果一個家庭在學前教育上的支出占家庭總支出的7%或以上，那么該家庭屬于學前教育負擔過重家庭。7 %的閾值選擇是基于美國衛(wèi)生與公眾服務部兒童保育辦公室提出的聯(lián)邦學前教育補貼標準，盡管7%的門檻來自美國對學前教育的補貼政策，但也適用于中國的情況。一是因為這個門檻是根據(jù)收入比例而不是收入水平來確定的。二是如果在高收入國家學前教育負擔超過7%的家庭需要補貼，那么與高收入國家相比，中低收入國家的家庭支付能力更低、負擔更重。對于每個家庭，本文計算了一個家庭所有在園兒童的教育支出占家庭總支出的比例，基于比值構建了一個二分變量來表示學前教育負擔過重的家庭。為了驗證結果的穩(wěn)健性，本文還將 7 %替換為 10 %和 20 %，進行了同樣的分析和檢驗。
再次，研究使用三層邏輯回歸模型（three-level logit regression model）分析與家庭學前教育負擔過重相關的因素。評估了按照孩子性別、幼兒園類型（公辦園或民辦園）、母親受教育程度、家庭經(jīng)濟狀況、城鄉(xiāng)家庭分類的家庭學前教育負擔水平和負擔過重家庭的占比差異。估計了全國家庭學前教育支出水平和負擔過重家庭的比例，進一步估計了家庭學前教育支出水平和負擔過重家庭比例的省際差異。這些信息有助于確定哪些省份學前教育支出水平更高、負擔過重家庭比例更高，從而為普及可負擔、有質量的學前教育的政策制定提供數(shù)據(jù)基礎和實證支持。
研究基于 2019 年 CIEFR-HS 數(shù)據(jù)分析了地區(qū)和群體之間家庭學前教育負擔的差異和不平等程度，得到以下數(shù)據(jù)及結論：
1、每個孩子的學前教育支出水平和差異
數(shù)據(jù)顯示，2019 年在園兒童個人學前教育支出平均為 8220 元，從青海省的 4070 元到北京的 23348 元不等。有 12 個省份的加權平均值相對于全國平均值為正值，表明每個兒童的學前教育支出水平高于全國平均水平，這些大多是相對發(fā)達的省份；而其他 17 個省份的數(shù)值為負值，表明每個兒童的學前教育支出水平低于全國平均水平，這些大多是欠發(fā)達的中西部省份。
根據(jù)置信區(qū)間檢驗規(guī)則對每個兒童學前教育總計支出和校內支出的社會經(jīng)濟不平等進行顯著性檢驗，可得出以下結果：從性別來看，女孩的支出略低于男孩，但二者無顯著差異。從幼兒園類型來看，民辦園每個孩子的學前支出明顯高于公辦園，民辦園的家長比公辦園的家長多花費約30%。在民辦園中，民辦非普惠園每個孩子的支出為 8870 元，高于民辦普惠園（ 7542 元），存在差異但差異仍不顯著。從母親受教育程度來看，母親受過大學教育的兒童的平均個人學前教育支出為 13990 元，是母親受過小學或小學以下教育的兒童的 3.8 倍。從家庭經(jīng)濟狀況來看，家庭人均凈財富最高的 20 %家庭中的一個孩子學前教育支出平均 17007 元，是最低的 20 %家庭的 4.1 倍。從城鄉(xiāng)來看，與城鎮(zhèn)家庭相比，農村家庭學前教育支出要低得多。
2、家庭學前教育負擔和差異
通過計算分省份的學前教育負擔過重家庭占比，可以發(fā)現(xiàn)，東北和中部省份的家庭學前教育負擔比例高于其他地區(qū)。其中遼寧（76.9%）和陜西（67.0%）的家庭負擔超過7%的家庭占比最高，甘肅（33.1%）和河北（35.8%）最低。14 個省份的加權平均數(shù)相對于全國平均數(shù)為正值，表明其學前教育負擔過重家庭百分比高于全國平均水平；其他 15 個省份的數(shù)值為負值，低于全國平均水平。與此同時，甘肅是中國最貧窮的省份之一，其負擔過重家庭比例最低，這可能是因為政府將向低收入家庭提供免費學前教育作為教育扶貧政策之一。
根據(jù)置信區(qū)間可視化規(guī)則對學前教育負擔過重家庭占比的社會經(jīng)濟不平等進行顯著性檢驗，可得出以下結果：從幼兒園類型來看，負擔過重家庭占比在民辦普惠園為 55 %，在民辦非普惠園為 56 %，高于公辦園（41 %）。城鎮(zhèn)家庭（52 %）和農村家庭（46 %）之間的差異也基本顯著。而母親受教育程度不同的家庭之間和不同凈財富家庭組之間沒有統(tǒng)計意義上的顯著差異，但家庭人均凈財富最低的 20 %家庭數(shù)值上（54 %）高于其他財富值更高的家庭。
由此可以看出，僅考慮校內教育支出時，公辦園家庭、城鎮(zhèn)家庭、富裕家庭、母親學歷較高的家庭中「負擔過重」家庭占比大幅下降，而民辦園家庭、農村家庭、貧困家庭、母親學歷較低家庭變化相對較小，甚至幾乎沒有變化（如人均凈財富最低的 20 %家庭）。這說明，在社會經(jīng)濟背景較低的家庭群組中，「學前教育負擔過重家庭占比」主要反映的是家庭送孩子上幼兒園發(fā)生的支出負擔過重；而在社會經(jīng)濟背景較高的家庭群組中，「學前教育負擔」則既有基礎的上學支出，也有家庭自己選擇性的支出。另外，負擔過重家庭占比在城鄉(xiāng)和母親受教育程度這兩個維度上并沒有顯著差異，而在就讀不同屬性幼兒園的家庭之間、用家庭凈資產(chǎn)衡量的低收入和高收入家庭之間的差異則較為顯著。結果顯示，政策更應該關注的是低收入家庭和民辦園（尤其是普惠園）家庭的負擔。
為了減輕家庭的學前教育經(jīng)濟負擔，在過去的十多年里，政府通過增加公辦園入學機會、擴大普惠幼兒園的覆蓋面、增加學前教育財政投入和形成政府家庭共同負擔的成本分擔機制，并對民辦園的學費進行了監(jiān)管，來解決學前入園難、入園貴的問題。盡管做出了這些努力，但家庭仍然為就讀幼兒園支付了相對較高的保教費用，尤其是在民辦幼兒園的低收入家庭。一方面這是由于目前學前教育財政投入仍舊主要針對公辦園。雖然幼兒資助標準主要依據(jù)政府認定的「五類兒童」，但根據(jù) 2019 年 CIEFR-HS 數(shù)據(jù)，公辦園在園兒童獲得資助的占比（13.5 %）要高于民辦園在園兒童（9.6 %）。另一方面， 2000 年以來民辦園的快速增加，很大程度上緩解了入園難的問題。民辦園在園幼兒 2000 年只占 13 ％，2010 年占 47 ％，到 2019 年仍有超過一半的學齡前兒童（56 %）在民辦園就讀。即使近年來公辦園有所擴大，仍無法完全滿足所有家庭的需求。
上述研究及其結論為普及可負擔、有質量的學前教育的政策制定提供了實證支持，可以幫助我們進一步明確學前教育政策的改進方向。當前的資助體系尚未全面覆蓋所有需要幫助的家庭，特別是民辦幼兒園的高費用使得許多家庭望而卻步。此外，對農村及城鎮(zhèn)低收入家庭的關注不足，導致教育資源分配不均。為了實現(xiàn)教育公平，確保每個孩子都能接受到良好的學前教育，政府必須加大對學前教育的財政投入，完善資助制度，讓經(jīng)濟困難家庭的兒童也能享受到平等的教育機會。
首先，同等待遇，民辦與公辦幼兒園要實現(xiàn)均衡發(fā)展。無論是公辦還是民辦幼兒園，政府都應確保家庭經(jīng)濟困難的兒童能夠獲得同等的教育機會和資助水平，消除因幼兒園性質不同而產(chǎn)生的待遇差異。其次，重點關注農村及城鎮(zhèn)低收入家庭。政策制定時，應特別關注農村地區(qū)和城鎮(zhèn)低收入家庭的實際情況，通過有針對性的資助政策，減輕他們的經(jīng)濟負擔，提高學前教育的普及率。
綜上所述，未來的政策應著重考慮完善學前教育資助制度,建立由政府公共財政對經(jīng)濟困難家庭兒童入園免除保育費和給予生活資助的學前教育資助體系，并給予在民辦幼兒園就讀的經(jīng)濟困難家庭兒童與公辦幼兒園就讀兒童同等的待遇。此外,在關注農村家庭的同時,也需要關注城鎮(zhèn)低收入家庭學前教育的負擔。
完善學前教育資助制度是實現(xiàn)教育公平的重要途徑。政府、教育機構和社會各界應共同努力，確保每個孩子都能享受到公平、高質量的學前教育。
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